來源:光明日?qǐng)?bào)
2018-08-06 13:41:08
明清政府對(duì)基層社會(huì)管理的多樣性
——以江南市鎮(zhèn)為中心的考察
【爭(zhēng)鳴與商榷】
古代中國從秦朝統(tǒng)一以來就是一個(gè)中央(君主)集權(quán)的國家,學(xué)界以往一般認(rèn)為,自隋朝中葉以降,直到清代,國家實(shí)行郡縣制,政府在行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置上只到州縣一級(jí),縣以下基層社會(huì)的治理主要依靠宗族鄉(xiāng)紳,乃至于有“國權(quán)不下縣”之說,又謂“國權(quán)不下縣,縣下唯宗族,宗族皆自治,自治靠倫理,倫理造鄉(xiāng)紳”。
從中國古代政府的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置而言,“國權(quán)不下縣”之說有一定的道理,因?yàn)橹醒胝ǔⅲ?duì)行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置,基本上是到縣而止,縣以下幾乎沒有正式領(lǐng)俸的官員。但從另外一方面來看,國家權(quán)力在縣以下的活動(dòng)與控制仍十分明晰,中央政府行使權(quán)力向農(nóng)民派糧、派款、拉丁、抓差在某種程度上可以說無遠(yuǎn)弗屆,甚至達(dá)到了“任是深山更深處,也應(yīng)無計(jì)避征徭”的程度。從政權(quán)體系的規(guī)模來看,明清縣級(jí)政府中領(lǐng)取國家俸祿的朝廷命官人數(shù)確實(shí)非常有限,不領(lǐng)取俸祿或者僅領(lǐng)取少量津貼的行政輔助人員則為數(shù)眾多,既包括國家典制明確設(shè)立的書吏和差役,又有正印官自行雇傭的幕友和長(zhǎng)隨,是地方行政系統(tǒng)的重要組成部分。縣級(jí)政府中還有數(shù)量不少的佐雜官,他們也是朝廷命官。縣級(jí)政府常常將他們派駐到重要市鎮(zhèn)及關(guān)津險(xiǎn)要地區(qū),承擔(dān)“分防”職責(zé),以加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的管理。這個(gè)數(shù)量龐大的縣一級(jí)官(職)員群體,主要職責(zé)就是執(zhí)行中央政府下達(dá)的各種任務(wù),代表政府對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行管理。
與此同時(shí),明清基層的鄉(xiāng)里、保甲組織遵照地方政府的政令管轄民眾,清查戶籍,完納賦役,維持地方治安。鄉(xiāng)里保甲制度雖然未納入官方正式行政系統(tǒng),卻在地方上發(fā)揮著實(shí)際的行政效能,時(shí)人稱此制有息盜賊、廣教化、移風(fēng)俗“三善”,“凡禁暴緝奸,化民成俗,皆由于此”。光明日?qǐng)?bào)《史學(xué)》版曾圍繞明清基層社會(huì)管理及其權(quán)力結(jié)構(gòu)開展了熱烈討論,本文沿著這一思路,從江南市鎮(zhèn)的視角對(duì)明清政府對(duì)基層管理形式的多樣性進(jìn)行一些探究。
1.明清政府管理江南市鎮(zhèn)的多種形式
明清時(shí)期的江南市鎮(zhèn)是“縣下”的、具有相對(duì)獨(dú)立性的工商業(yè)聚落。市鎮(zhèn)大多不同于一般的通都大邑或其他各級(jí)行政中心城市,其行政地位介于縣城與鄉(xiāng)村之間,但許多市鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)地位已經(jīng)超過了縣城。在對(duì)江南市鎮(zhèn)的管理上,明清政府基本上依靠傳統(tǒng)的行政管理形式,市鎮(zhèn)接受州縣級(jí)行政機(jī)構(gòu)的直接管理。“市鎮(zhèn)統(tǒng)于州、縣,例無設(shè)官”。在此基礎(chǔ)上,又有一些不同層次、不同類型的管理模式。
(一)巡檢司管理
洪武元年,明政府下令在全國各布政司所屬州縣設(shè)立巡檢司。設(shè)置地點(diǎn),多在州縣以下的要害之處,包括鹽池、關(guān)津附近、運(yùn)河沿岸、鄉(xiāng)村市鎮(zhèn)等,職責(zé)以弭盜防亂為主,專門盤查詰問往來人員,如販賣私鹽者、犯人、逃軍、無路引而可疑之人等。在制度設(shè)計(jì)上,巡檢司算是縣級(jí)政府的下屬機(jī)關(guān),相當(dāng)于地方政府的治安機(jī)構(gòu),是明清政府對(duì)基層管理權(quán)下延的重要機(jī)構(gòu)。巡檢司的設(shè)置,也是對(duì)國家行政機(jī)構(gòu)不在縣下設(shè)治的突破。江南諸多市鎮(zhèn)巡檢司的設(shè)置一直延續(xù)到清代,是政府維護(hù)市鎮(zhèn)治安穩(wěn)定的重要力量。
作為縣級(jí)以下的管理機(jī)構(gòu),巡檢司雖然在市鎮(zhèn)管理的層面上起到了稽查人口、維持治安的作用,但巡檢司畢竟只設(shè)從九品的末等官員,司下額定編制僅吏員一名,其下招募來的弓兵十余名,職務(wù)又往往局限于擒捕盜賊,難以承擔(dān)管理市鎮(zhèn)的繁雜任務(wù)。隨著江南經(jīng)濟(jì)的繁榮,市鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大,“萬民輻輳”“五方雜處”的局面不僅令治安隱患越來越多,日益繁盛的市鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)也對(duì)管理者之職能提出更高的要求,特別是一些界跨兩縣或兩府的大鎮(zhèn),面臨的問題更為繁雜。而這些已遠(yuǎn)非巡檢司所能勝任。因此,明中后期開始,政府不得不打破原有的行政層級(jí)模式,在一些比較大的市鎮(zhèn)直接委派府、縣級(jí)別的官員駐鎮(zhèn)管理。
(二)委員管理
明清時(shí)期,江南一些規(guī)模比較大的市鎮(zhèn)中多有政府直接委派的縣丞、主簿等佐貳官坐鎮(zhèn)管理。以蘇松地區(qū)為例,明清蘇松地區(qū)委派縣級(jí)官員予以管理的市鎮(zhèn)主要有:地屬元和、昆山、新陽三縣的甪直鎮(zhèn)(元、昆、新縣丞廳),地跨元和、吳江、青浦三縣的章練塘鎮(zhèn)(元、江、青縣丞廳),吳江縣盛澤鎮(zhèn)(吳江縣丞),吳縣木瀆鎮(zhèn)(縣丞駐),奉賢縣四團(tuán)鎮(zhèn)(縣丞駐),高橋鎮(zhèn)(奉賢縣丞駐此,后移駐四團(tuán)鎮(zhèn);寶山縣丞駐),金山朱涇鎮(zhèn)(金山縣丞駐),青浦七寶鎮(zhèn)(縣丞駐),青浦南翔鎮(zhèn)(分防縣丞駐),楓涇鎮(zhèn)(婁縣巡檢署、嘉善縣主簿駐)等;嘉湖地區(qū)設(shè)立縣級(jí)官員加強(qiáng)管理的大鎮(zhèn)主要有浙江湖州府歸安縣的菱湖鎮(zhèn)(歸安縣主簿移駐),秀水縣的新塍鎮(zhèn)和嘉興府嘉善縣的西塘鎮(zhèn)(亦稱斜塘鎮(zhèn),縣丞駐)。駐鎮(zhèn)縣丞官正八品,其職責(zé)主要以維護(hù)治安為主。
縣丞、主簿等佐貳官駐鎮(zhèn),在制度安排上具有重要意義。明代縣級(jí)地方官建置主要是知縣、縣丞、主簿、典史若干人。其中,知縣正七品,掌一縣之政,“凡養(yǎng)老、祀神、貢士、讀法、表善良、恤窮乏、稽保甲、嚴(yán)緝捕、聽獄訟,皆躬親厥職而勤慎焉”。縣丞正八品,主簿正九品,均為知縣佐官,縣丞設(shè)一人,主簿無定員。具體分工是,“縣丞、主簿分掌糧馬、巡捕之事”。清代知縣基本職責(zé)與明代類似。“州佐貳為州同、州判,縣佐貳為縣丞、主簿,所管或糧、或捕、或水利。凡府州縣之佐貳,或同城,或分防。其雜職內(nèi)之巡檢皆分防管捕,或兼管水利”。州縣佐貳官作為制度設(shè)計(jì)的一部分,承擔(dān)著相關(guān)的管理職責(zé)。以往學(xué)界大多認(rèn)為州縣佐貳官地位卑微,故而研究不夠充分。但從明清江南市鎮(zhèn)佐貳官的理政實(shí)踐看,駐鎮(zhèn)縣官的職責(zé)范圍比較廣,涉及治安管理,教化民眾,獎(jiǎng)勸善事,督催賦役,還要關(guān)注興修水利等事務(wù)。史料所載的諸多留有佳績(jī)的縣丞事例表明,縣丞的移駐,對(duì)維護(hù)市鎮(zhèn)的治安穩(wěn)定,淳樸教化民風(fēng),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展均起到了重要作用。
清代法律規(guī)定,不允許佐貳官和雜職官受理訴訟,時(shí)稱“法令刑名錢谷,盜賊之大者,民詞之重者,(佐貳)不得一問”。這一規(guī)定在江南地區(qū)并沒有嚴(yán)格執(zhí)行,江南市鎮(zhèn)的駐鎮(zhèn)縣丞也時(shí)常參與訴訟審理。如乾隆三十三年任縣丞的史尚確駐盛澤時(shí),“判決民事,和顏訊結(jié),兩造皆服。署震澤縣,催征不用一杖,諄切曉諭,依限輸納,弗任吏胥需索分毫”。現(xiàn)已整理出來的大量明清江南碑刻資料中,多有市鎮(zhèn)治安惡化、腳夫無賴欺行霸市、擾累商戶等記載,對(duì)此,明清政府處理的基本程序是:首先由鎮(zhèn)民或商人聯(lián)名呈詞到縣、府,闡述原委,經(jīng)更上一級(jí)(道或撫或督,甚至道、撫、督聯(lián)合)批示,令下屬查勘屬實(shí)之后,由府(或縣)“勒石永禁”。很多情況下,則由知縣連同縣丞、主簿一起出面頒布告示。由此可以看出,江南市鎮(zhèn)中的駐鎮(zhèn)縣丞實(shí)際上成為國家機(jī)構(gòu)的管理職能在縣以下基層單位的直接實(shí)踐者,彌補(bǔ)了市鎮(zhèn)中缺乏政府行政管理機(jī)構(gòu)的不足。
(三)設(shè)官駐鎮(zhèn)管理
對(duì)于一些體量特別大的市鎮(zhèn),明清政府還設(shè)置專官來進(jìn)行治理。像蘇州府的同里鎮(zhèn),吳縣周莊鎮(zhèn),湖州府的南潯鎮(zhèn),地跨杭州、湖州二府的塘棲鎮(zhèn)、沿海港口乍浦鎮(zhèn)和地跨湖州、嘉興二府的烏青鎮(zhèn),政府便派遣府廳級(jí)官員(同知或通判)駐鎮(zhèn)進(jìn)行管理。
同知駐鎮(zhèn),在制度安排上同樣具有重要意義。按清代規(guī)定,同知,“凡主管一事而不授以正官之名,則謂之知某事。……明、清之制,各府同知為正五品官,與通判分掌清軍、巡捕、管糧、治農(nóng)、水利、屯田、牧馬等事,而府之轄境若過于遼廓,亦往往以同知分駐”。例如,任職烏鎮(zhèn)的“湖州府添設(shè)同知”,其職責(zé)是“專一緝捕盜賊,兼管水利、鹽法,隨便受理詞訟,禁革奸弊。附近府縣地方悉聽約束,撫按衙門不得別項(xiàng)差委”。可見,派駐烏鎮(zhèn)的湖州府同知,執(zhí)事權(quán)限涉及治安、訴訟、民情、水利、鹽法等層面,并可超越府縣一般的常規(guī)約束。
作為府級(jí)的特派官員,督捕同知配備的主要人員涉及經(jīng)制典吏、經(jīng)制書辦、額設(shè)清書、額設(shè)招書、門子、快手、幫役、皂役、民壯、捕役、水手、轎夫名、軍健等共104名。從人員結(jié)構(gòu)上看,這是一支龐大的治安管理隊(duì)伍。當(dāng)然,湖州府同知的駐鎮(zhèn),不僅僅是針對(duì)烏青鎮(zhèn)本身的治安,它更多的是要面對(duì)烏鎮(zhèn)周邊二府、七縣廣袤的湖蕩水域,要負(fù)責(zé)烏青鎮(zhèn)及其周邊鄉(xiāng)村與水域的安全。但在行政建置上,烏青鎮(zhèn)以一個(gè)縣級(jí)以下的市鎮(zhèn)而獲駐高于知縣品秩的同知,并且配備了如此龐大的管理隊(duì)伍,實(shí)已超出了政府對(duì)縣級(jí)以下基層單位的常規(guī)管理模式,這是明清政府對(duì)縣以下基層行政管理形式上的重大改革,反映了其行政管理體系的靈活性。
從史料記載來看,除“緝捕盜賊”以維護(hù)正常的社會(huì)治安秩序之外,許多駐鎮(zhèn)官員在教化民眾方面也是卓有成效的。以傳統(tǒng)為官標(biāo)準(zhǔn)而言,這些官員基本上履行了其“平盜賊、整吏蠹、興水利、隆教化”的職責(zé),身體力行承擔(dān)著融合國家行政體系與地方基層發(fā)展的重要職責(zé),行使了縣級(jí)行政體系的部分行政職能,體現(xiàn)了在傳統(tǒng)國家行政框架之下,政府行政機(jī)構(gòu)對(duì)基層社會(huì)的有效治理。
2.值得關(guān)注的諸多問題
明清政府對(duì)江南市鎮(zhèn)靈活多樣的行政管理模式,使我們有必要對(duì)以往涉及政府對(duì)基層管理的諸多問題予以重新審視與反思。
(一)“國權(quán)下縣”
明清政府對(duì)江南市鎮(zhèn)多類型、多層面的管理表明:第一,中國古代國家權(quán)力的直接延伸,絕非只達(dá)到縣一級(jí)為止,而是毫無疑問地延伸到了縣以下;第二,這種延伸絕非只有一種形式,而是根據(jù)不同的具體情況,采取不同的形式;第三,這種延伸體現(xiàn)了某種意義上的制度創(chuàng)新。
例如,巡檢司的普遍設(shè)置,從制度上突破了國家行政機(jī)構(gòu)不在縣下設(shè)治的慣例,政府在烏鎮(zhèn)、南潯、乍浦、盛澤等江南市鎮(zhèn)或設(shè)府廳級(jí)官員駐鎮(zhèn),或委派縣丞、主簿管理等多層次的治理模式,既有效分擔(dān)了府、縣級(jí)政府的行政責(zé)任,更突破了以往“國權(quán)不下縣”的傳統(tǒng),是國家權(quán)力延伸至縣以下的直接體現(xiàn)。嚴(yán)密而發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)里和保甲制度,只是國家控制管理基層的一個(gè)重要組成部分,除此之外,國家力量還以其他各種形式直接參與其中。
當(dāng)然我們也要注意到,除巡檢司作為常設(shè)機(jī)構(gòu)在制度上有所突破之外,其他無論是同知、通判駐鎮(zhèn),還是縣丞、主簿管理,均屬于制度安排上的“權(quán)宜之計(jì)”,并沒有納入正規(guī)的官僚行政體系之中。這種情況也意味著這種“國權(quán)下縣”的程度還是有限的,或許可以說“國權(quán)”在明清江南市鎮(zhèn)的管理中界于“下縣”與“不下縣”之間。例如,明清瀏河鎮(zhèn)基本處于劉家港巡檢司的管轄范圍之內(nèi),而常規(guī)意義上的政府影響力也無處不在。事實(shí)上,中國古代的國家政體,時(shí)常根據(jù)不同區(qū)域的特點(diǎn)及差異,靈活自主地選擇治理方式進(jìn)行行政管理,以加強(qiáng)對(duì)地方的實(shí)際控制,即所謂“催征按‘鄉(xiāng)都圖’,治安按‘鄉(xiāng)堡甲’,教化按‘社約村’”。清代后期,國家開始進(jìn)一步注重對(duì)鄉(xiāng)村實(shí)施更嚴(yán)格和更直接的統(tǒng)治,村莊成為國家管理農(nóng)村基層社會(huì)的基本單位,鄉(xiāng)村職役出現(xiàn)行政化發(fā)展的趨勢(shì)非常明顯。從明清兩代國家權(quán)力與地方基層社會(huì)的關(guān)系而言,國家政權(quán)對(duì)于地方基層社會(huì)的干預(yù)、控制程度都趨向增強(qiáng)。
(二)“國法與慣行”
在中國古代國家治理的過程中,也還時(shí)常存在著“國法與慣行”的問題,即社會(huì)實(shí)際政治生活與成文法規(guī)之間的巨大差異。中國疆域遼闊,社會(huì)經(jīng)濟(jì)、地方治理方面的地區(qū)差異在所難免,在具體研究中,便表現(xiàn)為理論上宏觀概括的敘述與現(xiàn)實(shí)中微觀實(shí)態(tài)的差異。這中間,既有同一經(jīng)濟(jì)、政治現(xiàn)象的區(qū)域性差異,也有制度規(guī)定的政策內(nèi)容與具體理政實(shí)踐的差異。
仍以江南地區(qū)眾多沒有府縣級(jí)官員駐鎮(zhèn)、屬于政府常規(guī)管理的市鎮(zhèn)為例,這類市鎮(zhèn),政府多是通過保甲、鄉(xiāng)約等職役角色,通過他們所帶有的官方色彩的民間身份,來溝通、協(xié)調(diào)官府與民眾的關(guān)系。應(yīng)該說,保甲、鄉(xiāng)約無論在數(shù)量上或與基層社會(huì)的接觸面上,都較州縣衙門的佐貳為多,他們甚至被視為州縣政府在地方上的代理人。特別是清代以后,保甲制發(fā)生了新的變化:保甲長(zhǎng)由州縣官任命和撤換,清廷可以直接控制鄉(xiāng)保這一基層組織,進(jìn)一步鞏固從中央到地方的統(tǒng)一局面,維持對(duì)地方基層社會(huì)的有效治理。但是,即便在這種常規(guī)管理模式之下,其制度規(guī)定的具體實(shí)施在各地也是表現(xiàn)不一的。例如,明清江南各鎮(zhèn)鄉(xiāng),大多設(shè)置有“巡檢司”與“汛”,它們分屬文、武不同的管理系統(tǒng),具有不同的職責(zé)分工。那么,在處理具體案例時(shí),其職責(zé)分工的執(zhí)行程度究竟如何?能否真正做到各司其職?這些疑問目前仍不明朗。
另一方面,相關(guān)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立或人員的增設(shè),并不意味著管理職能的到位。明清史籍中不乏政府機(jī)構(gòu)內(nèi)各級(jí)庸官胥吏擾民、累民的記載。明代嘉靖年間,政府曾于烏青鎮(zhèn)設(shè)通判加強(qiáng)管理,但因所派官員瀆職懶政,有些人“不駐烏鎮(zhèn),實(shí)在府城”,倏來倏去與無官相差無幾,不得不于隆慶二年“奉議裁革”。另以最為常見的巡檢司而言,弭盜防亂,維護(hù)治安當(dāng)是其首要職責(zé)。但在實(shí)際執(zhí)行過程中,具體官員徇私舞弊,瀆職失職時(shí)有發(fā)生。清代雙林鎮(zhèn)上有一段時(shí)間“南京籍諸無賴”聚眾賭博,多有爭(zhēng)端,自然影響了市鎮(zhèn)治安。但他們只要“納費(fèi)于巡檢署日數(shù)千”作為常例,就可以換取后者的默許。而政府對(duì)基層鄉(xiāng)村的管理,亦必須得到地方鄉(xiāng)紳的配合與支持,否則,其管理職能難以得到有效體現(xiàn)。對(duì)此,雙林鎮(zhèn)上的大戶蔡亦莊所言可謂一語中的:“官之為地方興利除害,力止于批牒懸書,若本處無人為致力,則必?zé)o一事克舉,即舉亦旦夕廢。”
(三)管理成本與行政效率
明清江南市鎮(zhèn)的管理成本與行政效率也值得關(guān)注。明清政府對(duì)市鎮(zhèn)管理的主要思路是以綏盜安民,維護(hù)社會(huì)安定為首務(wù);在經(jīng)濟(jì)上則是以首先保證政府的財(cái)政收入為目標(biāo)。政府并沒有將各個(gè)市鎮(zhèn)當(dāng)作一個(gè)新興的經(jīng)濟(jì)實(shí)體來看待,這從諸多江南市鎮(zhèn)在行政區(qū)劃上仍分屬兩府或兩縣可見一斑。由于其賦稅催征沿襲了傳統(tǒng)的里甲、都圖制,使得同一市鎮(zhèn)分屬不同縣府的行政區(qū)劃對(duì)于政府的賦稅征收沒有產(chǎn)生大的影響,便也掩蓋了其行政管理機(jī)制方面的諸多缺陷。
一方面,這種以治安、賦稅征收為主要目的的行政管理模式,沒有過多強(qiáng)制性地干預(yù)市鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,客觀上給了市鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)相對(duì)寬松的發(fā)展空間;另一方面,由于政府的行政管理始終缺乏主動(dòng)意識(shí),很多措施的出臺(tái)是出于對(duì)已暴露出來的社會(huì)問題的被動(dòng)應(yīng)付,缺少與市鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要同步配套的舉措。各級(jí)官員們更關(guān)心的主要是“如何適應(yīng)朝廷的賦役征繳,而并不太關(guān)注社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展”,政府很少從相關(guān)法律、制度規(guī)范和制定規(guī)則等方面予以關(guān)注,最終也制約了江南市鎮(zhèn)的進(jìn)一步發(fā)展。此外,其龐大的吏員隊(duì)伍,在維護(hù)市鎮(zhèn)一方平安的同時(shí),也不可避免地加重地方的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),對(duì)其行政效率與行政成本的核算,包括市鎮(zhèn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)的承受能力,都是一種極大的考驗(yàn)。
(作者:張海英,系復(fù)旦大學(xué)歷史系教授)
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