“二傳手干部”是人們對那些習(xí)慣于高談闊論和發(fā)號施令，滿足于做一些上傳下達的簡單行政事務(wù)，卻不屑于或無能力做一些實實在在的工作的干部所起的綽號。

這種干部看上去整天都很繁忙，而忙的卻是一些“二傳手”的工作。他們執(zhí)行政策照抄照搬，決策推給上級，責(zé)任推給下級，過著優(yōu)哉游哉的生活。

你身邊有這種干部嗎？刨根問底，是什么助長“二傳手干部”的泛濫？

“二傳手干部”畫像

“二傳手干部”有四種表現(xiàn)形式，人們形象地稱之為“布置一下”“傳達一下”“上傳一下”“推脫一下”。

所謂“布置一下”，指當上級有新的政策或任務(wù)下達時，“二傳手干部”將任務(wù)向下級部門布置，向下級轉(zhuǎn)移責(zé)任。

很多時候，下級沒有相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，也沒有相關(guān)的資源、手段和技術(shù)，但“二傳手干部”對這些情況不管不問，仍然一味地向下級布置任務(wù)。當下級請求他們支援或配合時，卻簡單粗暴回應(yīng)說“這是上級布置的任務(wù)，已經(jīng)布置給你們了，你們要自己想辦法完成，完不成后果自負”。

有時候，他們還會動用“一票否決”制度，強制下級服從不合理的要求，而下級只能忍氣吞聲，硬著頭皮去執(zhí)行任務(wù)。任務(wù)完不成或者出現(xiàn)事故時，下級還會淪為問責(zé)的“背鍋俠”。

所謂“傳達一下”，就是人們常說的“以會議貫徹會議，以文件落實文件”的工作作風(fēng)。

當有新政策或新任務(wù)時，“二傳手干部”習(xí)慣于召開會議進行工作部署，自己在主席臺上發(fā)表一通講話，強調(diào)任務(wù)的重要性和迫切性，必須堅決服從和認真落實；也可能是發(fā)一個文件，但文件的內(nèi)容與上級的文件沒有多大的不同，實際上是在轉(zhuǎn)述上級的文件。

至于如何落實，既沒有相應(yīng)的實施細則，也沒有明確的標準指引，更沒有相關(guān)的配套措施。反正精神傳達了，能不能完成是下級的事情，萬一出了問題與自己無關(guān)。

所謂“上傳一下”，指對那些本應(yīng)由本部門或本人決策或決定的事務(wù)，不敢承擔(dān)責(zé)任，將它們推給上級部門或領(lǐng)導(dǎo)集體，還會冠冕堂皇說是“尊重上級領(lǐng)導(dǎo)，他們的視野更寬闊，掌握的信息更全面，對政策的理解更透徹”，“實行集體決策，可以減少個人專斷造成的失誤”等。

所謂“推脫一下”，指當上級的任務(wù)沒有得到很好的落實，或者出現(xiàn)事故或因負面效果而曝光需要問責(zé)時，忙于推卸責(zé)任，并找來種種理由。例如“屬地管理”“分級負責(zé)”等，辯解說自己盡責(zé)任了，開過會議了、發(fā)過文件了、催促過了、提醒過了，還會拿出各種證據(jù)證明清白。

“二傳手干部”的產(chǎn)生根源

如果聽任“二傳手干部”現(xiàn)象泛濫，勢必會加劇官僚主義、人浮于事和推諉扯皮之風(fēng)，進而惡化政治生態(tài)。為此，我們要分析導(dǎo)致這種現(xiàn)象的根源，才能對癥下藥，找到治理之策。

1不同層級政府之間權(quán)責(zé)不清

中國是典型的單一制國家，五級政府的縱向管理架構(gòu)，即中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（地）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。在實際的權(quán)力運行中，存在同一事項不同層級的政府都有管轄權(quán)的情況。因此，如果其他法律沒有對不同層級地方政府之間的權(quán)責(zé)事項予以明確規(guī)定，就會存在同一事務(wù)不同層級的政府都可以管轄的情況，這就為“二傳手干部”現(xiàn)象提供了制度空間。

2偷懶避責(zé)的“經(jīng)濟人”行為模式

近年來隨著中國反腐力度的加大和問責(zé)機制的強化，政府官員的“灰色”收入減少，政府管理過程越來越規(guī)范。一定程度上說，官員大膽作為的收益減少，而風(fēng)險和成本卻增加。因此，部分官員就選擇充當“二傳手”的角色。

此外，由于政府部門的官僚主義痼疾一時難以消除，一些官員不甘于深入群眾、不替基層排憂解難，習(xí)慣于做表面文章。

也有一些官員在政府部門工作的時間長了，做官當“老爺”的心態(tài)漸濃，把下級當作自己的仆隨，動輒對他們頤指氣使、發(fā)號施令。凡此種種，都會助長“二傳手官員”的泛濫。

3形式主義的考核機制

目前一些政府部門管理工作薄弱，組織管理呈現(xiàn)出忙亂的狀態(tài)，忙于應(yīng)付上級下達的各種任務(wù)和要求，熱衷于傳達上級的文件和命令，卻不懂得如何根據(jù)組織所面臨的內(nèi)外環(huán)境去研究現(xiàn)實問題，尋找解決問題的辦法。結(jié)果，領(lǐng)導(dǎo)干部考核時就會經(jīng)?？吹筋愃频摹胺纳霞夘I(lǐng)導(dǎo)，與某某保持一致”“遵紀守法、任勞任怨”等放之四海而皆準的套話和空話。

此外，有些干部善于給自己的工作處處留痕跡，讓人有很忙很負責(zé)的印象，實則是“二傳手”中的高手。而現(xiàn)有的考核機制對這種人無計可施，考核陷入“對程序負責(zé)而不對結(jié)果負責(zé)”的境地。

4干部的專業(yè)化能力不強

一些干部充當“二傳手”的角色實則出于無奈，是因為專業(yè)化能力不強使他們不敢作為，不知如何作為，強化了他們的避責(zé)心態(tài)。干部專業(yè)化能力的提高不是自然而然的過程，有賴于公務(wù)員制度的現(xiàn)代化和科學(xué)化。這其中，公務(wù)員職位分類和職位分析尤其重要，它是公務(wù)員制度最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，是鍛造公務(wù)員專業(yè)化能力的關(guān)鍵。在能力不足的情況下，只好濫竽充數(shù)、得過且過，充當“二傳手”。

“二傳手干部”怎么治？

首先，加快法治中國建設(shè)，清晰劃分不同層級政府之間的職責(zé)權(quán)限。劃分不同層級政府間的職責(zé)，不僅是防止和減少“二傳手干部”的需要，也是打造高效政府和責(zé)任政府的需要。為此，可以從以下幾個方面進行突破：

一是借鑒行政許可（審批）方面的立法經(jīng)驗，以人大立法的形式對一些經(jīng)濟社會管理事項的權(quán)限加以明確規(guī)定，這是減少“二傳手干部”的根本之道。

二是健全政府權(quán)責(zé)清單制度。通過建立和健全政府權(quán)責(zé)清單，可以有效快捷地劃分不同層級政府之間和不同政府部門之間的職責(zé)權(quán)限，從而減少互相推諉和“二傳手”的現(xiàn)象。

三是努力實現(xiàn)政府結(jié)構(gòu)的扁平化。這需要從頂層設(shè)計的角度予以通盤和系統(tǒng)考慮，既要改革現(xiàn)有的行政區(qū)劃，實現(xiàn)縱向政府間的扁平化，也要壓縮政府工作部門內(nèi)部的層級，實現(xiàn)部門管理的扁平化。

四是改革和完善“三定”方案的編制辦法。要將各政府職能部門和部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的職責(zé)權(quán)限予以明確，杜絕模糊的空間。

其次，形成有利于敢于擔(dān)當?shù)母刹棵摲f而出的包容性干部任用機制，扭轉(zhuǎn)干部的激勵預(yù)期，使他們拋棄斤斤計較和患得患失的心態(tài)，不當“二傳手”，而爭當“前鋒”的改革干將和為群眾排憂解難的公仆。

再次，為了使干部考核不流于形式，應(yīng)從制度上將《公務(wù)員法》規(guī)定的注重工作實績的原則落到實處。辦法包括：

貫徹目標管理；

對照《公務(wù)員法》中德、能、勤、績、廉的條款，引入企業(yè)界廣泛使用的關(guān)鍵業(yè)績指標（KPI）考核法，有重點有選擇地調(diào)整考核指標的權(quán)重；

將360度考核法引入到領(lǐng)導(dǎo)干部的考核機制之中，使考核結(jié)果更客觀、更全面；

要充分發(fā)揮激勵先進鞭策后進、獎優(yōu)罰劣的考核功能，敢于亮劍，讓那些“二傳手”和濫竽充數(shù)者沒有立錐之地。

最后，健全職位分類及配套措施，打造一支高素質(zhì)的專業(yè)化干部隊伍。

一是循序漸進、立足國情，堅決推進公務(wù)員職位分類制度改革。

二是改革的起點應(yīng)該是制定職位橫向分類和職位劃分的標準。

三是在推進職位分類工作時，應(yīng)同步開展公務(wù)員的職位分析工作，從而為職位分類工作奠定堅實的微觀基礎(chǔ)。

四是在職位分類和職位分析的基礎(chǔ)上，強化干部隊伍的專業(yè)化培訓(xùn)，鍛造過硬的行政能力。

（作者為中山大學(xué)南方學(xué)院公共管理學(xué)系教授）

[責(zé)任編輯：楊凡、楊婷婷]

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