兜底精準扶貧

《中國新聞周刊》記者/胥大偉

發于2020.12.7總第975期《中國新聞周刊》

“我們目前的貧困發生率是0。”云南省文山州廣南縣岜奪村駐村第一書記左煜說。

但讓他揪心的是，一旦有村民突患重病，可能將剛剛脫貧的家庭重新拖入絕境。這樣的困境時常發生，有一家農戶，因家庭主要勞動力突患癌癥，一家7口人陷入貧困。左煜告訴《中國新聞周刊》，村子這類突發情況最為“要命”。因為家庭人口多，一些重大疾病的藥物卻往往并不在醫保名錄中，這造成短期內大額的剛性支出，而巨額的醫療支出瞬間就能將一個家庭壓垮。

岜奪村地處半山區，一直以來都是深度貧困地區。全村建檔立卡戶151戶、貧困人口674人。岜奪村“脫貧出列”是在2019年底，當時該村的貧困發生率是0.31%，有3戶共11人未脫貧。左煜告訴《中國新聞周刊》，這3戶未能脫貧，都是因重大疾病或重大家庭變故“觸網”，被識別為檔卡戶。

通常在一個國家的反貧困之路中，社保政策被認為在減貧方面作用突出，而社會救助則被認為是兜底貧困的安全網。截至2019年末，中國共有861萬人享受城市最低生活保障，3456萬人享受農村最低生活保障。中國也成為當今世界社會保障發展速度最快、覆蓋人口最廣、保障水平持續提升幅度最大的國家。

在反貧困戰略之下，中國的社會保障體系歷經多輪變革，從補缺型救助制度逐步轉向適度普惠型福利制度，從政府單頭救助逐步轉向政府社會組合救助，并實現了基于精確識別機制的精準兜底保障。北京大學貧困地區發展研究院院長雷明認為，中國仍處在適度普惠型福利制度的建設階段。隨著2020年中國消滅絕對貧困這一戰略目標的達成，中國社會保障體系也將迎來演變新路徑。

“最后一張安全網”

中國現行的城鄉社會保障制度始建于 20 世紀90 年代，最初是在城市中建立最低生活保障制度，救助對象主要為城鎮貧困居民，以保基本生存、實施貧困救濟為主。而在農村則主要依托農村五保供養制度和農村扶貧開發工作來推進農村社會救助。

從1995年開始，中國制定了以貧困縣為主的區域反貧困戰略，并建立了“國家扶貧工作重點縣”機制，政府開始實施有計劃、有組織、大規模的扶貧工作。然而農村社會養老保險制度卻一度停滯，以農業合作社為依托的合作醫療制度甚至出現滑坡。

合作醫療曾經是與城鎮的公費醫療及勞保醫療并列的中國三大醫療保障制度之一。20世紀70年代，其覆蓋率達到全國行政村(生產大隊)的90%。“合作醫療”與合作社的“保健站”及數量巨大的“赤腳醫生”一起，成為解決中國農民就醫的“三大件”。

出現停滯與滑坡的根源在于舊體系在瓦解。中國社科院人口與勞動經濟研究所社會保障研究室主任陳秋霖告訴《中國新聞周刊》，隨著企業制度、農村經濟制度改革，原先的勞保制度、合作醫療制度等傳統保障制度已不具備經濟基礎，所以被迫進行社會化轉型。

“實際上就是搞社會醫療保險和社會養老保險。”陳秋霖說。這意味著中國的社會保障制度實際上變成了經濟改革的一個配套。而基本上依賴于工資的社保體系，隨著收入差距的變大，保障差距也在擴大。

2000 年，中國農村貧困人口從1978年的2.5億降至 3209 萬，然而在諸如醫療保障領域卻出現了明顯的不公平，農村幾乎沒有保障。當年，世界衛生組織對191個會員國的衛生系統進行績效評估。在衛生負擔公平性方面，中國被排列在第188位，即倒數第四位，屬于世界上最不公平的國家。

自此，中國開始嘗試解決“經濟建設一條腿長，社會建設一條腿短”的問題。而推動社會保障體系的建設，意在“補短板”。陳秋霖認為，相比于作為經濟改革的配套，這一階段的社會保障體系建設是作為社會建設的一個重要部分，成為改革和發展的主題之一，并變成了一個獨立發展任務。以 2014 年國務院頒布的《社會救助暫行辦法》為例，社會救助由原來的臨時性、特殊性救助模式轉變為常規性、普遍性救助模式。

隨著扶貧進入攻堅期，2015年11月中央扶貧工作會議決定實施“五個一批”工程。其中，針對貧困人口中完全或部分喪失勞動能力的人，由社會保障來實現兜底扶貧。中國社會保障體系包括社會救助、社會保險、社會福利、優撫安置、慈善事業等多要素。在精準扶貧攻堅中，社會救助、社會保險和社會福利是實施社會保障兜底、保障民生的“三駕馬車”。

中國反貧困在社會保障方面的一大特征是“兜底保障”。作為一項兜底性的保障政策，最低生活保障制度關系著中國數千萬農村貧困人口的基本生計，被稱為“最后一張安全網”。民政部數據顯示，目前，中國共有2004萬建檔立卡貧困人口納入低保或特困人員救助供養范圍。

雷明認為，“兜底保障”是顯現扶貧最終成效的一張底網。這套制度的設計與執行中，“底”就是“兩不愁三保障”，即不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療、住房安全有保障。這張巨大的網兜，瞄準的貧困對象主體可分為三類，一類是完全喪失勞動能力的家庭，一類是有部分勞動能力的弱勞動力者家庭，另一類則是支出型貧困家庭。

事實上，中國“自身無力脫貧又無業可扶”的“兩無”貧困人口數量巨大。對于這些“扶不起來的貧困”，是否只能依賴社會保障來兜底？雷明認為，這張“底網”既能托住貧困者，又能防范貧困者“破網墜落”，關鍵在于精準的對象識別和精準保障標準的制定。

精準兜底

與貧困識別一樣，行之有效的兜底保障體系建立的前提，依然是精準的識別保障對象。

首先需要解決的是保障標準的問題。作為精準識別貧困的重要坐標系，中國的貧困標準經過多輪演進。同樣作為精準保障前提的最低生活保障線，此前卻曾長期低于貧困識別線。

一般而言，低保兜底通常要參考一個貧困標準。中國官方貧困線有兩條，一個是國家統計局發布的國家扶貧線，其根據每年 3 月份公布上一年農民人均收入之后測算的絕對貧困線。中國農村建檔立卡貧困人口，原則上按照的國家貧困線標準確定的。而低保標準的制定則是地方政府的權限，上級政府只是進行統計匯總。地方政府制定最低生活保障標準，由省市級政府按照能夠維持當地農村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定。2015 年全國 31 個省(區、市)中有 16 個省份的農村低保平均標準，低于國家貧困線 2855 元、且主要分布在中西部地區。

民政部專家咨詢委員會委員、南開大學教授關信平告訴《中國新聞周刊》，低保標準低是無法兜底的，想要兜底起碼要達到扶貧標準。近幾年，各省農村低保標準普遍提高。以云南省為例，2018年至2020年，云南全省農村低保標準實行年度動態調整，確保不低于國家扶貧標準。截至目前，云南農村低保標準提高至每人每年4500元，高于扶貧標準。

民政部的數據顯示，目前全國所有縣(市、區)的農村低保標準已經動態達到或超過國家扶貧標準，中國農村低保平均標準為每人每年5842元。“兩線合一”之下，中國農村的保障標準是否偏低？關信平認為，與國際水平相比，中國低保標準仍是偏低的。關信平表示，標準偏低與中國的社會救助目標和理念有關，“我們社會救助的基本目標，就是為了保障最困難群眾最基本的生活。”關信平說。

多位受訪專家表示，政府的保障是留有余地的，相關標準的制定，政府一直很謹慎。雷明告訴《中國新聞周刊》，兜底保障中，政府的財政資金起到大頭作用，必須考慮財政的承載能力和可持續。

2019年5月，云南省政府出臺了《關于進一步完善農村最低生活保障制度的意見》，提出農村最低生活保障省級指導標準根據經濟社會發展水平和物價變動情況實行年度動態調整。明確“盡力而為、量力而行，既不降低標準、又不吊高胃口”的原則，確保脫貧攻堅期農村低保標準不低于國家扶貧標準，同時也要從實際出發，避免增幅過高不可持續。

對于兜底保障對象的識別，一直以收入作為衡量標準。雷明告訴《中國新聞周刊》，盯著收入，實際上就是為了解決吃飯的問題。當保障的目標擴展到“兩不愁三保障”，識別兜底保障對象，就需要多維貧困的測度。

按照今年人均可支配收入4500元標準線計算，云南廣南縣共有2881人需要進行兜底保障。這個數字精準確定，是基于對兜底人員百分百入戶核查得來的。

廣南縣民政局副局長李在平告訴《中國新聞周刊》，當地民政部門組成工作隊，自今年3月以來，每兩月就要下村去做入戶調查。核查內容，包括人口結構、家庭經濟收入、外出務工情況等內容。入戶核查的目的在于更精準的進行兜底保障，并篩掉不符標準者。

今年，經過幾輪篩查之后，廣南縣兜底保障人數由一開始的7778人降至2881人。李在平告訴《中國新聞周刊》，個人申請兜底保障，需經過村民代表大會評議通過，再報至鄉里。鄉政府將會進行入戶核查，通過鄉一級開會審核后，最后報至縣里。縣一級入戶核查確認情況屬實后，再進行審批并公示。

上述云南省政府出臺《意見》明確了農村低保對象家庭財產狀況的認定條件和程序，并強調不能完全以群眾意見代替家庭收入、財產狀況核定，避免“以議代審”“村級定低保”等問題。

李在平介紹，貧困人口進入兜底保障范圍后，將會進行分類性的兜底保障。按照相關政策，對極端困難群眾的兜底保障，一般分為三類：A類是完全喪失勞動能力，無其他收入；B類為完全喪失勞動能力，有一定收入；C類為有一定勞動能力的低保戶，根據相應的標準給予生活補助。李在平告訴《中國新聞周刊》，廣南縣A類補助標準是每人每月375元，B類是每人每月260元，C類是每人每月210元。一般而言，家中沒有勞力、身有殘疾或者因學因病致貧家庭，民政部門往往會考慮將保障標準定為A類或B類。孤寡老人往往按照每人每月832元外加50元護理補貼的特困供養標準進行保障，孤兒的補助標準則會更高。

在精準兜底保障體系的運作中，另一個重要的機制是精確的退出機制。退出并非說退就退，李在平告訴《中國新聞周刊》，民政部門對新脫貧群眾設置了時長半年到一年的漸退期，防止返貧。在此期間，民政部門會對新脫貧的貧困戶進行監測，依托脫貧攻堅大數據平臺，通過及時的動態更新，確保脫貧成效的精準反饋。

“把各種政策用盡”

“因病致貧”一直是脫貧道路上一只兇猛的“攔路虎”。2014 年，國務院扶貧辦對2013 年農村貧困人口全部進行了建檔立卡，其中，全國因病致貧和因病返貧貧困戶，在全部貧困戶中占到了42.2%。為了更加詳細和精準地了解全國貧困人口的脫貧情況和致貧原因，2015 年底國務院扶貧辦又對剩下的農村貧困人口進行了“回頭看”。根據“回頭看”數據，全國因病致貧和因病返貧貧困戶的占比不僅沒有下降，反而上升到了44.1%。

作為深度貧困地區的云南廣南縣，面臨的現實困境更加嚴峻。記者從廣南縣扶貧辦獲悉，該縣因病、因殘等主要致貧原因所占比例大。在因病致貧家庭中，不少屬于支出型貧困，而這些家庭往往原先并不是建檔立卡的貧困家庭。雷明告訴《中國新聞周刊》，支出性貧困家庭實際上一開始并沒有被識別，也沒有辦法去識別。當突發事件來臨時，這個家庭若得不到及時的識別，就有可能被直接拖入到貧困狀態，甚至是絕對貧困狀態。雷明認為，進入后扶貧時代，支出型貧困家庭將是治理的重點，而難點則是預警機制的缺失。

在岜奪村，為了防止支出型貧困家庭被遺漏，扶貧干部們制定了“雙保險機制”。左煜告訴《中國新聞周刊》，第一道保險機制是“3+X”責任體系。在這套機制下，每個扶貧干部都會被分到若干戶農戶和檔卡戶，從而形成網格化。扶貧干部每周都需要在自己的責任片區進行入戶走訪，“寨子里一有突發情況，就能馬上預警。”左煜說。第二道保險機制則是通過日常的溝通和服務，取得村民的信任，“我們幫助當地的老百姓，方方面面的事情遠遠超出脫貧的工作范圍，現在村民家里面發生任何事情，他們首先想到要找工作隊。”

左煜介紹，村子里一旦出現突發的支出型貧困家庭，扶貧干部往往會第一時間召集開會，并在緊急民政救助、特困供養、低保、殘疾人補貼等政策中，盡快梳理出這個家庭可能享受到的救助政策。隨后村里的民政助理員，會針對家庭具體情況，對相關政策進行逐條研判。符合要求后，扶貧干部會入戶收集家庭材料，在政府平臺進行逐級上報。

面對突發的支出型貧困，扶貧干部所能做的就是，“能用的政策都用上，能協調的社會幫扶都爭取上”。雷明認為，“把各種政策用盡”，實際上就是政策的打捆使用，這樣會產生合力，但仍難以避免會遇到“政策打架”或者“各部門要求不一”的情況。雷明建議，應建立常態化制度，把相關政策納入到統一的政策框架內，同時進一步簡化操作流程。

事實上，兜底保障還做不到普惠性，只能給予現金基本保障，對于剛性支出陷入困境的家庭，則需要分類救助來進行托底。在廣南縣，化解困難家庭的剛性支出，從資助醫保參保開始。廣南縣醫保局局長劉巍巍告訴《中國新聞周刊》，對于建檔立卡貧困人口，廣南縣按每人180元進行資助參保，個人只需繳納100元。對于特困供養人員則是全額資助參保。在門診，有針對特慢病、特殊病和慢性病的救助政策，“之前已經有的救助政策，現在我們按照臨時醫療救助可以再救助一部分。”劉巍巍解釋。

對于因病致貧的邊緣戶，還可以采取一事一議的方式來“給政策”。以一位普通村民為例，如果不幸罹患癌癥，門診就診是沒有限額的，還可以享受大病保險，每年的封頂線是30萬元。廣南縣還設置了5000元的住院起付線，超出5000元，救助的比例是50%，每年最高的救助限額是5萬元。為了提高預警的有效性，廣南縣醫保局會針對邊緣戶人口進行費用篩查，“如果發現費用比較高的，我們就進行家庭情況核實；如果家庭情況困難的話，我們就啟動救助程序。”劉巍巍說。

記者從廣南縣醫保局獲悉，全縣所有參保人員，均是三重保障，即基本醫療保險、大病保險和醫療救助，參保的資金由文山州統籌。

在破解支出型貧困保障難題方面，另一個挑戰是，當前中國低保對象資格與專項救助對象資格存在“捆綁”現象，即通常低保對象才能獲得專項救助。如云南省政府辦公廳印發的《云南省健康扶貧30條措施》中，醫療救助政策仍是面向建檔立卡貧困人口。雷明告訴《中國新聞周刊》，捆綁也是不得已而為之，因為操作起來比較簡單。

資格“捆綁”之下，使得被納入低保對象范圍的家庭可以獲得較多的救助，而沒有被納入低保對象范圍但也具有相應困難的家庭和個人則被“擋在門檻外”，難獲得救助。南開大學教授關信平建議，應著眼于建立“一般貧困標準+具體救助標準”雙重標準，將貧困標準與低保標準脫鉤，以解除專項救助與低保之間的制度捆綁。多位受訪學者建議，應考慮將所有其他專項救助均納入到統一的社會救助管理體系之中。

關信平認為，低保應建立一個比貧困標準更嚴格的標準，“你先要符合貧困標準，才能拿到專項救助，比一般貧困標準還要更困難，則可以申請低保。”關信平說。今年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于改革完善社會救助制度的意見》中，把專項救助與低收入掛鉤，而不與低保掛鉤。“這是在2014年出臺的‘社會救助轉型辦法’基礎上又往前走了一步。”關信平說。

后扶貧時代的保障演化

2020年，中國將消滅絕對貧困，但這并不意味著中國社會保障網絡的負擔有所減輕。

北京大學貧困地區發展研究院院長雷明告訴《中國新聞周刊》，按照相關國際標準，人均可支配收入中位數的40%或45%以下都屬于相對貧困。這意味著中國相對貧困的大基數短期內難以減少，這也將給社會保障帶來巨大的財政壓力。

以廣南縣為例，廣南縣醫保局提供的數據顯示，每年廣南縣用于資助參保的財政支出就達4000萬元，醫療救助在1200萬元至1500萬元之間。

貧困地區面臨的另一道難題是社會保障資金來源單一，主要依靠財政投入，而財政的投入能力與當地經濟實力息息相關。這使得區域間在保障水平上存在明顯差異。根據 2019 年全國民政工作會議發布的數據，截至當年 11 月底，全國城市低保年人均標準為7404元，農村低保年人均標準為5247元。城市的低保水平明顯高于農村的低保水平。在貧困地區這種現象更為突出。

根據民政部公布的2019 年第四季度低保標準，以農村低保標準為例，上海市每人每年13920元的保障標準是四川省每人每年4476.5元標準的3.1倍。貧困地區財政收入少，而社會救助的剛性支出大，進一步加劇地區間的保障水平差異。

雷明認為，未來的保障制度，如果全部由財政來負擔，肯定壓力太大。應該建立政府發揮主體作用，同時要動員全社會、企業，包括家庭個人多方參與的社會保障制度，緩解財政壓力。

中國社會科學院人口與勞動經濟研究所社會保障研究室主任陳秋霖認為，中國的社會保障體系已經進入一個高質量發展階段，在滿足最底線的基礎上，需要多元化的發展。

多位學者認為，扶貧攻堅中，社會保障制度是在不斷地完善過程中，也是一個制度化、專業化的過程。后扶貧時代，社會保障體系要成為實現共同富裕的一個重要抓手。在陳秋霖看來，社會保障體系的深化改革是不以擴大保障范圍為主要目標的，而是轉向提高保障效率。社會保障體系的發展也不僅僅局限于社會保障，而是涉及教育、就業、養老等多層次。

教育保障方面，在廣南縣，義務教育階段的13萬多學生無一輟學。廣南縣教育局局長陸興發告訴《中國新聞周刊》，廣南縣建立了一套從學前教育到大學教育的立體資助體系。在義務教育階段，貧困學生除了可以享受“兩免一補”(即免費提供教科書、免除雜費，并給寄宿生補助一定生活費)外，寄宿生可以得到往返車費和學習用具的補助。廣南縣還成立了教育發展協會，對縣域內的貧困學生進行跟進保障。此外，考取大學的貧困學生每年除了獲得交通費等一次性補助外，還可以申請無息助學貸款，最低可以貸8000塊，最高12000元。

在就業方面，廣南縣用“幾個一批”工程，對本縣勞動力進行縣外逐步轉移就業。廣南縣人社局副局長黃義富告訴《中國新聞周刊》，廣南縣針對貧困人口的保障就業有一項兜底措施。通過開放諸如保潔員、移風易俗協理員等鄉村公益崗位，安置無法離鄉、無業可扶、無力脫貧的三無人員，執行兜底就業，保證每個家庭至少有一個勞動力就業。今年廣南縣實現了零就業家庭的動態清零。

從功能來看，社會救助側重于“輸血”式的兜底保障，而精準扶貧側重于“造血”。雷明認為，社會救助實際上是一種福利性政策，而扶貧開發是開發性的政策，是非福利性的。中國實現農村社會救助制度與扶貧開發兩項制度的有效銜接，核心經驗在于，通過市場機制激發貧困對象的內生動力形成的一種制度安排。

在雷明看來，兩項制度的銜接點在于，對救助對象不僅僅是物資和資金的救助，還可以通過一些服務的提供完成救助，服務實際上可以和扶貧開發結合起來，貧困戶還可以從服務里面能夠獲取收益。雷明表示，這套市場機制發揮作用的前提，還需要一個有為的政府。

《中國新聞周刊》2020年第45期

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【編輯:蘇亦瑜】

[責任編輯：楊凡、武云泉]

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