齊魯網·閃電新聞4月14日訊 今天，山東省高級人民法院召開新聞發布會，通報2020年全省法院行政案件司法審查報告，并發布優化營商環境行政審判典型案例。十大案例中涉及德州某房地產開發公司訴某區經濟發展局不予備案行政登記案、青島某公司訴某市政府、市國土資源局國有土地使用權收回、登記及行政賠償系列案等，這些案例對持續深化“放管服”改革、推動法治政府誠信政府建設、依法維護市場經營秩序的穩定性具有典型意義。
案例1 德州某房地產開發公司訴某區經濟發展局不予備案行政登記案
一、基本案情
2019年3月，德州某房地產開發公司通過在線審批平臺向德州某區經濟發展局申請對“瑞華新都匯”項目進行立項備案。2019年4月，區經濟發展局以該公司沒有提供社會穩定風險評估報告，不符合立項備案條件為由，不予備案。該公司不服提起訴訟。
二、審理結果
山東省高級人民法院經審理認為：區經濟發展局以政府和該公司聯合改造建設的城中村改造項目曾出現民事糾紛及群眾信訪為由，要求該公司提供社會穩定風險評估報告。但根據《國家發展改革委重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》《山東省發展改革委重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》的規定，對于需經國家發展改革委審批、核準或者核報國務院審批、核準的在中華人民共和國境內建設實施的固定資產投資項目以及由省發展改革委審批、核準或者核報省人民政府審批的項目，需進行社會穩定風險評估。而涉案項目并不屬于上述風險評估范圍。從該公司申請立項的項目名稱、建設內容及資金來源來看，該項目應當為房地產開發項目。根據《企業投資項目核準和備案管理條例》的規定，房地產開發項目應當實行備案管理，企業在開工建設前通過在線平臺提交的信息不包括社會穩定風險評估報告。且《山東省工程建設項目審批制度改革行動方案》亦已明確房地產開發項目由核準改為備案。故區經濟發展局以未提交社會穩定風險評估報告為由不予備案，不符合相關法律及規范性文件規定精神。遂判決撤銷區經濟發展局作出的不予立項備案行政行為，責令被告依法對原告提起的“瑞華新都匯”項目立項備案申請，重新作出行政行為。
三、典型意義：持續深化“放管服”改革
精簡行政審批是深化“放管服”改革的重要舉措，為認真落實省委、省政府關于深化放管服改革和優化營商環境部署要求，《山東省工程建設項目審批制度改革行動方案》對工程建設項目審批制度進行全流程、全覆蓋改革，明確規定精簡審批事項，轉變管理方式，房地產開發項目由核準改為備案。因此，政府部門應當按照優化營商環境的要求，依法為企業提供服務和保障，而不應違反法律規定擅自增設限制企業經營的條件。
案例2 梁某訴某區政府、區行政執法局城建行政處理及行政復議案
一、基本案情
梁某系工商個體戶，于2016年8月開辦了某啤酒文化體驗館。某區政府辦公室會議通過《第二十六屆青島國際啤酒節工作協調會議確定事項》，“二、充分發揮啤酒文化體驗館作為宣傳啤酒文化常年陣地的用途，盡快向規劃部門辦理臨建手續。”“區旅游局(啤酒節辦公室)參照啤酒節的管理模式加強對體驗館監管,與其簽訂書面協議,明確雙方責權關系。”某區行政執法局調查認為，梁某建設體驗館存在未取得建設工程規劃許可證進行建設的行為，作出《責令（限期）改正通知書》，責令自行拆除，逾期未改正的，將依據《中華人民共和國城鄉規劃法》的規定，依法予以拆除。梁某向某區政府申請復議，區政府復議予以維持。梁某不服提起訴訟。
二、審理結果
山東省高級人民法院經審理認為：涉案啤酒文化體驗館客觀上是服務于第二十六屆青島國際啤酒節工作而進行的建設，現有證據并不能證明違法建設應當完全歸責于梁某自身原因。梁某建設啤酒文化體驗館時未取得相應臨建規劃手續，但基于對政府部門的信賴，依然按照相關主管部門的要求完成建設并開始經營。區行政執法局未提供證據證明涉案啤酒文化體驗館是否存在可以采取改正措施消除影響的情形，未提供證據證明梁某建設啤酒文化體驗館是否作出過無條件服從拆除的承諾，且在執法過程中未保障梁某的陳述權、申辯權。雖然梁某建設啤酒文化體驗館未取得建設工程規劃許可證，但基于信賴利益保護原則，梁某的合法權益應當得到保護。區行政執法局在未對啤酒文化體驗館的建設經過等相關待證事實進行充分調查取證的情況下作出《責令（限期）改正通知書》，認定事實不清，違反法定程序，遂判決予以撤銷，區政府的復議決定一并予以撤銷。
三、典型意義：推動法治政府誠信政府建設
按照推進法治政府誠信政府建設，優化法治化營商環境的有關要求，基于信賴利益保護原則，行政相對人基于對公權力的信任而作出一定的行為，此種行為所產生的正當利益應當予以保護，行政機關不能隨意作出對行政相對人不利的處分。涉案體驗館是服務于第二十六屆青島國際啤酒節工作而進行的建設,雖然未取得規劃手續，但不應當完全歸責于企業自身原因，行政機關亦未審查涉案建設是否存在可以采取改正措施消除影響的情形，在調查過程中未保障企業的陳訴申辯權利，認定事實不清，違反法定程序，應當予以糾正。
案例3 青島某公司訴某市政府、市國土資源局國有土地使用權收回、登記及行政賠償系列案
一、基本案情
2003年12月，青島某公司與某市國土資源局簽訂《國有土地使用權出讓合同》并繳納土地出讓金。2006年3月，某市政府為該公司頒發《國有土地使用證》。2006年12月，某市國土資源局與某核建公司簽訂土地出讓合同，范圍包含該公司國有土地使用證項下的部分土地。2009年4月，市政府為某核建公司核發國有土地使用證。2011年3月，市政府作出《收回通知》，通知收回該公司受讓的土地中的289920平方米國有建設用地使用權，并按法定程序注銷該公司持有的《國有土地使用證》。該公司先后就《收回通知》及市政府為某核建公司頒發的國有土地使用權證提起撤銷之訴，并就違法收回土地造成的損失訴請行政賠償。
二、審理結果
山東省高級人民法院經審理認為：企業簽訂《國有土地使用權出讓合同》，依法繳納土地出讓金并取得《國有土地使用權證》后，依法享有國有土地使用權，其合法權益應當依法受到保護。地方政府收回國有土地使用權應當遵循正當程序原則，依法保障行政相對人的知情權、參與權和救濟權。市政府未提交證據證明作出《收回通知》履行了任何行政程序，也未證明其行為符合程序公正的原則，遂判決予以撤銷。違法收回國有土地使用權的行為造成損害的，企業有權申請賠償。在涉案企業仍然合法享有國有土地使用權的情況下，市政府為某核建公司辦理土地使用權登記，屬于認定事實不清，程序違法，遂判決確認違法。
三、典型意義：平等保護各類產權
民營企業依法取得的國有土地使用權應當依法得到平等保護。行政機關收回國有土地使用權，應當嚴格遵循法定程序。政府在未依法收回國有土地使用權的情況下，為其他企業核發土地使用權證的行為屬于認定事實不清，違反法定程序。對于違法收回國有土地使用權給企業造成的損害，企業有權申請行政賠償。
案例4 濟南某影城訴某區市場監督管理局行政處罰案
一、基本案情
2015年12月，某區市場監督管理局在執法中發現，濟南某影城住所地為濟南市某文化廣場五樓，卻在某大學三樓影音廳擅自從事放映活動，遂立案后作出被訴行政處罰決定，給予影城沒收設備，罰款20萬元的行政處罰。某影城提起訴訟，一審法院判決駁回其訴訟請求。二審法院以涉案放映行為不構成擅自放映為由，改判撤銷被訴行政處罰決定。區市場監管局不服,向山東省高級人民法院申請再審。
二、審理結果
山東省高級人民法院經審理認為：根據《電影管理條例》第五十五條的規定，某影城的電影放映許可證僅限在其工商注冊登記的住所地范圍內使用，其在大學影音廳經營電影放映活動，構成未經許可擅自從事電影放映活動的情形。但行政機關實施行政處罰應當遵循過罰相當的原則。《中華人民共和國行政處罰法》規定，違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。本案中，某影城的放映行為系基于其與某大學之間的校企文化建設合作項目，主要為校園師生和群團活動提供服務，帶有豐富校園文化生活的公益性質，且經營時間較短，營業額較低，并沒有造成嚴重的社會危害后果。影城在區市場監督管理局辦理涉案行政處罰案件期間，及時停止放映活動，主動上交賬目及放映設備，積極配合調查取證，這些行為均符合上述規定。區市場監督管理局作出的處罰決定不符合過罰相當原則，也不符合當前優化營商環境的價值導向，遂維持二審法院判決。
三、典型意義：行政處罰應當遵循過罰相當原則
按照推進法治政府誠信政府建設，優化法治化營商環境的有關要求，行政機關在剛性執法的同時，還應采取包容審慎監管的態度，對一些違法情節輕微且未造成嚴重社會危害后果的行為，在量罰時應當保持必要克制。本案的審理就是在綜合衡量涉案違法行為情節輕重、社會危害程度以及價值導向等因素后，最終撤銷被訴行政處罰決定，體現了司法裁判的“溫度”。
案例5 付某訴某市行政審批服務局公司設立行政登記案
一、基本案情
2016年7月，付某、案外人范某委托案外人張某向原工商行政管理局保稅區分局申請設立某國際貿易公司，并提交了《公司登記（備案）申請書》等一系列申請材料，上述材料中均有股東簽字及身份證復印件證明。其中，法定代表人信息顯示范某為該公司法定代表人，董事、監事、經理信息顯示付某為公司監事，公司股東（發起人）出資信息顯示出資人為范某、付某，出資比例分別為49%、51%。原市工商行政管理局受理后，核準了某國際貿易公司的設立登記，并頒發了營業執照。付某不服提起訴訟。
二、審理結果
青島市中級人民法院經審理認為：最高人民法院《關于審理公司登記行政案件若干問題的座談會紀要》明確，“公司法定代表人、股東等以申請材料不是其本人簽字或者蓋章為由，請求確認登記行為違法或者撤銷登記行為的，人民法院原則上應按照本條第一款規定處理，但能夠證明原告此前已明知該情況卻未提出異議，并在此基礎上從事過相關管理和經營活動的，人民法院對原告的訴訟請求一般不予支持。”對于付某對第三人公司設立之事是否知情、付某是否被冒名登記為公司股東應進行綜合判斷。其一，法院對第三人公司法定代表人范某的詢問筆錄中，范某陳述了“胡某（朋友介紹的）和宋某（我的同學+朋友）找到我和付某說想注冊公司，要求我們兩人頂名成立公司，要借用我們的身份證……后來公司注冊成功……”。付某對該詢問筆錄也予以認可。故不能排除付某對此知情并同意出借身份證以其名義設立公司的可能性。其二，付某在本次訴訟中提交的身份證與涉案公司登記申請材料中的身份證復印件內容完全一致，且其庭審中自認其身份證未曾丟失，亦對其身份是如何被冒用未能作出合理說明。其三，公司設立申請材料中“付某”簽名是否系其本人所簽并不能等同于付某對公司設立之事是否同意、是否知情。某市原工商行政管理局作出涉案公司設立登記的行政行為認定事實清楚，適用法律正確，程序合法。遂判決駁回付某的訴訟請求。
三、典型意義：依法維護市場經營秩序的穩定性
當前，當事人訴請撤銷公司登記類案件頻發，在依法保護當事人合法權益的同時，應審慎處理相關爭議，以維護市場經營秩序的穩定。一般情況下，行政機關收到公司申請登記材料后，經審查認為符合《公司登記管理條例》的相關規定，在法定期限內予以登記的行為應得到司法的保障。當事人雖主張被冒用身份，但如有證據證明其對登記事項知情或事后曾予追認，則不應撤銷公司登記。本案對于提高市場準入便利化程度，降低制度性交易成本，優化營商環境具有典型意義。
案例6 山東某科技公司訴某縣自然資源和規劃局解除國有建設用地使用權出讓合同案
一、基本案情
2019年6月，某縣自然資源和規劃局發布公告，決定以掛牌方式出讓案涉國有建設用地使用權。2019年7月，原告山東某科技公司競得上述土地使用權并簽訂《成交確認書》。2019年8月，雙方簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》。后因案涉土地由第三人山東某電纜有限公司實際占有并使用，原告無法動工建設，三方交涉未果，原告訴至法院，請求解除雙方簽訂的《國有建設用地使用權出讓合同》，退還原告繳納的土地出讓金、契稅、印花稅，并按照合同約定支付違約金。
二、審理結果
陽谷縣人民法院經審理認為：案涉《國有建設用地使用權出讓合同》系某縣自然資源和規劃局為實現土地資源有效利用的行政管理目標，在其職權范圍內與相對人協商訂立的具有行政法上權利義務的協議，屬于行政協議。案涉合同簽訂后，雙方均應按照合同約定全面履行自己的義務。但案涉土地由第三人山東某電纜有限公司占用，某縣自然資源和規劃局在掛牌出讓文件等相關資料中均未對案涉地塊上存在構筑物的情況予以明示，接到原告通知后在合理期限內亦未對案涉地塊上的構筑物予以遷移，致使原告無法對案涉土地進行開發利用，合同目的不能實現。因此，合同約定和法律規定的合同解除條件均已成就，原告有權解除合同。因被告在合同履行過程中未依約交付符合開工條件的土地，構成根本違約，遂判決解除《國有建設用地使用權出讓合同》，被告退還原告已經繳納的土地出讓金、稅費并支付違約金。
三、典型意義：依法保護相對人基于行政協議應享有的合法權益
《中共中央、國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》突出強調了要完善政府守信踐諾機制、大力推進法治政府建設和政務誠信建設。隨著市場經濟的不斷發展，行政機關在政府公共管理服務中更多通過平等協商的方式實現行政管理目的，行政協議作為新型的行政管理手段在市場經濟中發揮的作用日益明顯。行政機關與相對人簽訂的行政協議應當依法受到保護，行政協議一經簽訂，雙方應當誠信恪守，自覺履行。人民法院應當通過依法裁判，監督和促進行政機關依法、依約、誠信履行行政協議，充分保護協議各方主體的合法權益。
案例7 濰坊市某公司訴某市政府行政允諾案
一、基本案情
2003年11月，某市政府辦公室發文決定成立某市三河綜合整治工作領導小組，下設辦公室（以下簡稱三河辦），主要職責包括負責規劃范圍內的拆遷安置、招商引資、綜合開發工作。2005年3月，某市重點項目拆遷指揮部與原告簽訂《房屋拆遷補償協議》，對原告房屋的拆遷補償事宜進行了約定。該協議約定的拆遷款原告已經領取。2005年7月，三河辦作出《拆遷問題專題會議紀要》載明：原告公司由于搬遷費用較高，給予一次性搬遷費20萬元。后原告以市政府未按照會議紀要的承諾給予20萬元搬遷費為由，提起訴訟。
二、審理結果
濰坊市中級人民法院經審理認為：三河辦作出《拆遷問題專題會議紀要》并交付給原告后，原告已經搬遷完畢，三河辦未履行行政允諾確定的職責。三河辦作為市政府成立的臨時機構，當事人不服提起訴訟的，應當以組建該機構的行政機關為被告。案涉20萬元拆遷費的付款責任應由某市政府承擔。遂判決某市政府支付原告搬遷費20萬元。
三、典型意義：履行行政允諾，優化營商環境
行政允諾行為是指行政機關為履行自己的行政職責，承諾在相對人實施了某一特定行為后給予相對人物質利益或其他利益的單方意思表示行為。行政機關是否及時履行其作出的行政允諾行為，事關相對人的信賴利益保護，事關誠信政府建設。各級行政機關應當以徙木立信之態取信于民，維護政府公信力。本案的裁判，對于保護相對人的合法權益，促進行政機關守信踐諾，優化營商環境，具有典型意義。
案例8 某建設公司訴某縣住房和城鄉建設局履行給付建筑企業養老保障金法定職責案
一、基本案情
2014年，第三人泰安某置業公司與原告某建設公司簽訂了玫城麗都部分工程施工合同，并繳納了建筑企業養老保險金。2016年，涉案工程部分完成，通過檢驗。2017年，住建部門發布文件，對建筑企業養老保障金的撥付條件作出了規定，并明確“根據建筑企業申請，按應撥付的30%撥付，工程主體完成后再撥付50%，剩余部分待工程竣工驗收備案后撥清。”同年，原告多次向被告縣住房和城鄉建設局提出撥付申請，均未收到撥付款項。據原告公司稱，第三人公司目前已經不再正常經營。2019年，原告公司再次向被告提出撥付申請，被告以“清算撥付確認書無建設單位蓋章確認”為由，拒絕其撥付申請。原告不服提起訴訟。
二、審理結果
濟南市中級人民法院經審理認為：關于原告某建設公司是否符合撥付條件的問題。原告完成了涉案建筑的主體結構工程，并已通過驗收，且于2017年已經向縣住房和城鄉建設局提出過申請。依據2017年的文件規定，原告已經滿足撥付80%建筑企業養老保障金的條件。對于剩余款項，可待證據完備后另行主張。遂判決縣住房和城鄉建設局給付建筑企業養老保障金662192元。
三、典型意義：規范依法行政程序，提升優化營商環境形象
對建筑企業養老保障金進行審核、清算撥付，是建筑行業主管部門的法定職責，更涉及企業的切身利益。主管部門履職正當與否，是社會治理體系建設的重要內容，事關營商環境的優化與改善。本案通過判決縣住房和城鄉建設局給付原告企業養老保障金，對企業合法權益予以司法救濟，彰顯了人民法院為市場主體排憂解難，助力市場主體健康發展的司法態度。
案例9 煙臺市某公司訴某市市場監督管理局行政處罰和解案
一、基本案情
因原告煙臺市某公司銷售的“中老年高鈣牧場奶”“紅棗風味飲料”，涉嫌標簽不符合食品安全標準，被告某市市場監督管理局經調查并對涉案產品進行抽樣送檢，上述兩種產品的標簽不符合食品安全標準。被告依法向原告下達了《責令改正通知書》《行政處罰告知書》《行政處罰聽證告知書》，原告向被告提交《陳述書》。后經被告復核，原告的陳述申辯依據不屬實，不予采納原告的申辯理由。但被告考慮到原告對涉案問題糾正后還需繼續經營，不宜作出沒收工具、設備、原料的處罰，遂決定給予沒收違法所得1977.1元及罰款56655元的行政處罰。原告不服提起訴訟。
二、裁判結果
龍口市人民法院受理后依法進行審查，根據本案案情，征得雙方當事人同意后，將案件委派至龍口市行政爭議審前和解中心進行和解。在和解中心的主持下，原、被告達成和解協議，“一、雙方認可處罰決定書的法律效力。二、原告于2020年6月1日繳納5000元；于2020年12月30日繳納10000元；于2021年6月1日繳納15000元；于2022年6月1日繳納15000元；于2023年6月1日繳納13632.1元。三、請求龍口市人民法院確認行政和解協議效力。四、雙方別無其他糾紛。”原告要求確認該和解協議的效力，龍口市人民法院經審查作出確認和解協議有效的判決，準許原告撤回起訴。
三、典型意義：通過和解化解糾紛，服務企業持續經營發展
以教育為主、處罰為輔是行政處罰的基本原則。本案通過行政爭議審前和解中心的主持和解，讓企業認識到其行為的違法性，同時又充分考慮企業面臨的實際經營困難，促成企業和行政機關達成較為合理的履行行政處罰決定和解方案。既有利于保障民營經濟的生存和健康發展，又使得行政爭議得到實質性化解。
案例10 某市自然資源和規劃局申請強制執行萊州市某果樹專業合作社土地行政處罰案
一、基本案情
2019年11月，某市自然資源和規劃局對萊州市某果樹專業合作社作出土地違法案件行政處罰決定書，“1.限萊州市某果樹專業合作社自接到處罰決定書之日起十五日內自行拆除在非法占用的3 490.33平方米土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀；2.對非法占用的土地罰款99 408.1元。”被執行人在法定期限內未申請行政復議或提起訴訟，亦未履行處罰決定。申請執行人向人民法院申請執行。經審查，被執行人萊州市某果樹專業合作社系招商引資企業，自2014年2月起承包土地近2000畝種植果樹和糧食；自2016年3月未經批準在承包土地范圍內建設了辦公室等設施，在房屋南側硬化了地面，用于晾曬及停放車輛、大型農用機械。申請執行人認為被執行人建房及硬化地面的行為違反了《中華人民共和國土地管理法》的有關規定，遂作出案涉行政處罰決定。
二、裁判結果
萊州市人民法院經審查認為：《中華人民共和國行政處罰法》第四條第二款規定，“設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當”。該規定體現了行政法的比例原則，即行政權力的行使除了有法律依據這一前提外，行政主體還必須選擇對人民侵害最小的方式進行。本案中，被執行人所建鋼架結構簡易倉庫房、部分辦公用房、倉庫、室外具有晾曬場功能的硬化地面所占用的土地系在設施農業項目區域內輔助生產的設施用地，屬于設施農用地，根據國家關于設施農用地管理系列文件的規定，對符合設施農業用地的部分應予保留、補辦手續。但申請執行人作出的行政處罰決定對此未予區分，決定對涉案土地上的房屋全部拆除并予罰款，屬認定事實不清，且違反比例原則。遂裁定不準予強制執行。
三、典型意義：加強非訴執行案件合法性審查，維護企業正當權益
本案在非訴執行案件合法性審查中適用“比例原則”，在審查申請強制執行行為合法性的同時，一并審查行政處罰的合理性，通過作出不準予強制執行裁定，督促行政機關遵循合理行政的基本原則，在作出行政行為時應選擇對相對人權益損害最小的執法措施，以充分考慮并保護市場主體的正當權益。
