編者按：2017年是全面深化改革的關鍵一年，持續深化重點領域和關鍵環節改革成為重中之重。新年伊始，國務院辦公廳印發了《關于促進開發區改革和創新發展的若干意見》，這是我國第一個關于各類開發區的總體指導文件。該文件對開發區的功能定位做出明確要求，部署了今后做好開發區工作的重點任務。

作為改革開放的產物，國家級經濟技術開發區經歷了30多年的快速發展，為我國的國民經濟發展和對外開放事業作出了巨大貢獻。但不可否認的是，隨著土地、人力等生產要素成本的快速上漲，昔日的發展紅利不斷衰減，開發區正面臨前所未有的轉型壓力。在經濟發展的新常態下，如何落實新發展理念、改革體制機制、突破發展瓶頸、轉換發展動能，已成為開發區必須正視的現實課題。

經濟壓艙石作用凸顯，要素紅利漸失

——開發區，再出發！(一)

半月談記者 毛振華

219個國開區占我國經濟總量11.5%

今年是鄧小平同志為我國首批國家級經開區之一的天津經開區題詞30周年。30年前，鄧小平同志來到該區第一家投產的外資企業——丹華自行車公司參觀后，寫下了“開發區大有希望”的題詞。從此，國家級經開區開發開放駛上快車道。

據中國開發區協會統計，截至目前，我國已有經國務院批準設立的國家級經開區和享有相同政策的特定工業園區219個，已由首批14個沿海開放城市擴展到全國31個省份。

“國家級經開區無疑是我國先進制造業的聚集區和區域經濟增長極。”中國開發區協會會長師榮耀說。219個國家級經開區2015年實現地區生產總值77611億元，稅收收入13062億元，占到了我國經濟總量的11.5%。

受國內外宏觀經濟形勢影響，國家級經開區的多個重要經濟指標2015年增速出現放緩。不過，它在第二產業增加值、第三產業增加值、財政收入、稅收收入和進出口總額這些主要經濟指標上，依然占到全國的20.3%、6%、9.6%、10.5%和19.4%，無疑是保障地方乃至全國經濟穩定增長的“壓艙石”。

三大貢獻居功至偉

半月談記者近期在多個國家級經開區走訪調研發現，經過多年發展，這些區域普遍具備了工業基礎雄厚、世界五百強企業聚集、產城深度融合等外在特征。在天津經開區管委會主任王盛、寧波經開區管委會巡視員王一鳴、上海漕河涇開發區總顧問陳青洲等人看來，國家級經開區的最主要意義在于內在貢獻，這主要體現在三個方面：

一是為我國改革開放聚集了資本。王盛說，改革開放之初，我國經濟發展最缺乏的要素就是資本。各個國家級經開區初期以利用外資為主，迅速成為跨國資本聚集地。正因此，國家級經開區大都成為當地的關鍵經濟增長點，這一現象延續至今。

天津經開區經濟總量占到整個濱海新區的近一半。從摩托羅拉、三星、康師傅，到大眾汽車、諾維信、霍尼韋爾，近百家世界五百強企業在該區投資項目230多個。僅2016年，就有總投資195億元的一汽—大眾華北基地、新增投資54億元的一汽豐田生產線、總投資110億元的中沙新材料園等一批外資項目落地。

二是為我國新興產業發展帶來了人才和技術。國家級經開區作為中國對外開發開放的前沿，也是海外學子回國創業的首選。陳青洲說，上海漕河涇開發區的2500多家企業中，除去外資600多家、央企地方國企及科研院所200多家，剩下的1700家大都是歸國留學生及本土人才創業企業，他們對新興產業的敏感性強，創業的積極性也高。

國家級經開區已成為我國無線通訊和計算機行業的主要聚集地。王盛表示，摩托羅拉在最輝煌時曾經帶出了一支全國乃至亞太地區最優秀的通訊行業人才隊伍，后來華為、小米等品牌的研發人員近八成都曾在摩托羅拉供職。

三是為我國改革開放創新提供了可復制的經驗。“國家級經開區的優勢關鍵在于其背后的一套體制機制。”王一鳴指出，與經濟高速增長相比，國家級經開區率先提出的開放理念、高效的政府運行機制、探索的市場經濟做法才是更有價值的“大有希望”。

土地有償出讓制度、審批制度改革、政府“一站式”服務等在目前看來通行的做法，很多都源自國家級經開區的解放思想，這在當時要冒很大風險。從產業開發區，到產業聚集區，再到產城融合區，國家級經開區始終引領中國區域經濟發展的方向，擔負著全國改革開放的探路者和試驗田的重任。

改革紅利釋放殆盡，轉型升級瓶頸凸顯

隨著國家級經開區步入“壯年”，發展的瓶頸逐漸顯露。一些開發區基層干部反映，原有政策紅利釋放殆盡，土地、人口等生產要素成本快速上升，國家級經開區在經濟“新常態”下正普遍呈現出增速下滑、轉型困難等一系列問題。

成都經開區管委會副主任程果說，有的國家級經開區對新產業、新業態的培育偏少，對研發企業的引導力度不夠，區內政策缺乏創新活力。廣州經開區管委會副主任孫學偉說，近年來，開發區普遍注重發展生物醫藥產業，為未來積蓄潛力，但生物醫藥這種新興產業投資周期長、風險大、見效慢，整個開發區轉型步伐變得遲緩。

與此同時，追趕效應正被邊際報酬遞減規律取代。王盛說，國家級經開區30多年快速發展，很大程度上是追趕效應的結果。但隨著追趕效應持續衰減，以招商引資形成大規模要素投入，推動經濟增長的模式已進入到瓶頸期，投資邊際效益遞減效應顯現出來。

“可以招商的項目‘僧多粥少’畢竟有限，對于仍然主要靠外延式助力的開發區來說，發展空間正在縮小。”在煙臺經開區管委會副主任閆慶華看來，首批國家級經開區普遍存在第二產業比重過大，研發和銷售等高附加值環節占比低的問題，增長后勁不足。

此外，要素成本上升，傳統優勢瀕臨喪失。在王盛等“老開發”人眼中，開發區是實體經濟的晴雨表。在我國經濟發展進入新常態后，實體經濟正面臨土地資源匱乏及人力成本上升的雙重擠壓，企業綜合經營成本不斷上升，作為實體經濟主要承載體的開發區首當其沖。

王盛判斷，產業鏈中低端成本敏感型行業及企業選擇開發區投資發展的比較優勢已經基本喪失。這導致的直接結果就是，一些此類外資項目選擇關閉在開發區的工廠或轉移到成本更低的東南亞地區，而產業鏈和價值鏈高端部分仍然主要集中在部分發達國家。

“轉型升級是一個長期而艱難的進程，中國開發區短時間內建立起比較優勢并不容易。”王盛感慨道。

孫學偉還表示，近年來，康師傅方便面、可口可樂、青島啤酒等銷量增速均出現大幅下滑，而這些企業是國家級經開區的傳統投資“大戶”。快速消費品企業日子難熬，開發區同樣難以獨善其身。

改革供給側，引領新常態

——開發區，再出發！(二)

半月談記者 毛振華

當前，盡管國家級經開區進入發展瓶頸期，但毫無疑問的是，它們在我國新一輪轉型發展中依然重任在肩。在對國家級經開區的走訪調研中，半月談記者發現，國家級經開區仍將是引領我國經濟新常態的重要平臺，實現供給側改革的主陣地，以及推進新型城鎮化的重要載體。

為充分發揮國家級經開區在新時期的關鍵作用，釋放發展活力，國家級經開區基層干部和專家紛紛呼吁，要多措并舉，綜合發力，推動開發區再創輝煌。

發力點一：重塑制度創新優勢，打造高效服務型政府標桿

“國家級經開區是昔日改革的先行者，也依然要做未來改革排頭兵。”天津經開區管委會主任王盛說，開發區應堅定不忘初心，在繼續前進的道路上有所作為，不斷摸索新時期制度創新優勢，為闖過經濟下行周期趟出一條可行的路徑。

煙臺經開區管委會副主任閆慶華、南開大學經濟與社會發展研究院副院長王迎軍等認為，當前，國家級經開區在打造高效服務型政府上應有所作為，特別是在再造審批流程破解“萬里長城”上。要進一步精簡機構，減少管理層級，真正以服務而非單純管理的面貌出現。統籌調配好市場各方面利益，構建起新型政企關系。同時，自身做好加減乘除：服務做加法，審批做減法，改革做乘法，干預做除法。

發力點二：加快動能轉換，發展動力變要素驅動為創新驅動

對于二產過于集中的開發區而言，轉型升級已是刻不容緩的戰略選擇。須堅決剔除不愿改、怕擔責的心理，寧可承受一些眼前利益損失，也要為開發區的未來早做籌謀。當務之急應推動各國家級經開區率先從工業園區向科技園區轉變，在轉型升級中堅持騰籠換鳥與筑巢引鳳相結合。

而對于開發區存在的大量傳統產業，關鍵是要推動其技術、工藝、產品升級。杭州經開區管委會副主任馬佳駿指出，開發區深挖內部產學研合作潛力很有必要。他舉例說，杭州經開區可用土地只有50多平方公里，僅學校就占了12平方公里。從生產角度看，學校對開發區貢獻有限。但如果給予產學研一定政策傾斜，學校科研成果就有可能就地轉化為生產力，為傳統產業升級輸送源源不斷的技術與智慧。

發力點三：政策與服務配套，構建創新創業高地

創新創業是國家級經開區轉型的又一契機。與城市中心高昂的辦公租賃及生活成本相比，部分開發區反而存在新建辦公樓宇閑置的問題。國家級經開區與雙創融合，一方面，落戶開發區的初創企業和新型技術是地方發展的潛在動力源；另一方面，開發區完善的辦公配套環境與高效便捷的政府服務，為雙創提供了優越的孵化環境，兩者互為補充。

記者在天津經開區采訪獲悉，該區為支持創業推出了“科技創新券”，創業者憑該券就能向服務機構購買創業輔導、法律咨詢等服務，收到了不錯的成效。如果經開區能給予更多類似創業扶持及融資幫助，初創企業的存活率將大大提升。

發力點四：避免一哄而上造成產能過剩

在房地產市場的瘋狂中，制造業的國家產業根基作用越發凸顯。閆慶華說，對于國家級經開區而言，保持高質量的制造業發展非常必要，不能因為其盈利性差而放棄，關鍵是在產業升級中促使制造業追求高端，確保其根基作用永不動搖。

從宏觀層面看，對現有開發區尤其是新建開發區進行功能劃分很有必要。近年來，航空產業園、機器人產業園、大數據產業園、云計算產業園等不同概念先后成為不少開發區追逐的目標，真正實現關鍵技術突破的卻鳳毛麟角。

“不要苛求一個模子刻出所有開發區。”中歐陸家嘴國際金融研究院執行副院長劉勝軍建議，國家級經開區應從城市建設的千城一面中吸取教訓，選擇合適的產業路徑發展，避免一哄而上，警惕被國外IT企業“綁架”。

河北省開發區協會會長胡仁還提出，目前多數國家級經開區在地方發展上一馬當先，隨著項目逐漸擺滿，有擴區的迫切需求。他建議，將開發區合理擴區納入制度化的評價流程中，而不是讓開發區自己找“路子”，形成“灰色利益”尋租空間。

求解三大考題：存與廢、增與減、綠與黑

——開發區，再出發！(三)

半月談記者 毛振華

近期，九家國家級經濟技術開發區負責人圍繞當前國家級經開區發展面臨的體制機制回歸、政策功能弱化、綠色發展矛盾等焦點問題吐露心聲。他們希望能將國家頂層設計與基層創新相結合，營造相對公平的區域發展環境，建立必要的退出機制，助力國家級經開區再創輝煌。

存與廢：開發區原有體制機制是否還要存續？

與30多年前國家級經開區剛興起時，百廢待興的干事創業環境不同，從當前體制機制看，開發區內制度化交易成本正在上升。隨著機構職能從屬、辦事效率下降，開發區單獨存在的必要性也變得越來越模糊。

開發區原有的“不給、不管、不要”的扁平化、大部制政府構架非常適合產業及企業的發展。但現在，很多開發區要么與行政區合并，要么被行政區管轄，繼而要求上下一致，就必須不斷增設機構、職能，這就導致管理層級越來越多。

我國東部某國家級經開區管委會負責人有一種突出的感受：過去各地舉全市之力發展開發區，開發區工作通常是政府各項工作的重中之重。副市長或市委常委大都兼任開發區領導，政府重視加上社會關注，所有資源、政策都向開發區傾斜。但近年來，部分開發區進入到國家級新區框架中，盡管開發區依舊是主體，但新區出現后，開發區就與直通市級的體制之間出現斷層，層次被壓低，行政效率下降問題凸顯。

“開發區在較低的層次中如何發揮積極性和能動性？這是開發區面臨的核心體制問題。”大連經開區管委會主任劉德春說，有人認為開發區靈活的體制機制容易滋生腐敗，但二者之間顯然并不能畫等號。

寧波經開區管委會巡視員王一鳴、煙臺經開區管委會副主任閆慶華表示，開發區之所以能不斷發展，靠的正是體制機制高效、靈活的優勢。隨著不少國家級經開區與行政區合并，原有體制優勢有向傳統政府回歸的趨勢。閆慶華以行政審批為例稱，現在有的投資項目從審批到投產，短則18個月，長則兩三年，企業根本等不起。

多位開發區負責人認為，過分強調頂層設計，將使開發區失去原有的創新能力。實際上，中央強調的是頂層設計與基層探索有機互動，但現在的問題是，基層探索失敗的責任如何劃分。何為敢擔當，何為亂作為，缺乏一條明顯界限。如果開發區在體制機制上與傳統政府無異，那么終有一天將被撤銷，這也是基層開發區人所擔心的。

增與減：優惠政策是否能延續加碼？

近年來，原有政策優勢的不斷弱化讓國家級經開區“帶頭人”們倍感焦慮。大家普遍擔心，一方面部分開發區，特別是較為落后的開發區患上了優惠政策的“依賴癥”，停滯不前；另一方面是發展較好的開發區，與新興政策“洼地”間正在拉開差距，前進步履維艱。

“如果沒有政策優勢，開發區會處在區域競爭的顯著不利地位。”一位開發區負責人憂心忡忡地說。其實，各開發區都意識到不能養成政策“依賴癥”，但從自貿區看，政策導向作用依然很強。作為印證的是，上海自貿區成立僅半年，新設企業就達7700多家，相當于其前身上海綜合保稅區20余年總和。

不只是自貿區，有開發區負責人指出，近期高新區與國家自主創新示范區政策優勢疊加，也展現出了強勁的發展勢頭。“頂層設計自上而下的推動作用非常強，如果只是開發區自下而上單兵作戰，恐怕難以突破。”該負責人稱。

上海閔行經開區運營商上海地產閔虹集團執行董事、總經理馮曉明表示，國家級經開區經濟體量大，產業、地域涵蓋廣，一旦國家需要采取經濟調整舉措，如去產能、降成本、補短板，選擇國家級經開區作為抓手也更容易體現國家意志。這既兼顧了經濟效益，也平衡了社會效益。從這個意義而言，對開發區進行必要的政策扶持依然是必要的，而且關乎大局。

杭州經開區管委會副主任馬佳駿、廣州經開區管委會副主任孫學偉、劉德春等負責人也認同，開發區最終還是要從吃“政策的奶”轉向吃“市場的奶”，尋找和培育內生動力。

對于目前仍留在開發區以及今后希望落戶開發區的企業來說，它們看中的絕不僅僅是優惠政策，更是對產業配套、區位優勢、政府服務的綜合考量。隨著開發區自身優越性的不斷釋放，優惠政策的光芒最終將被覆蓋掉，這樣的開發區才是有自主創新發展能力的。

綠與黑：青山綠水與經濟發展是否矛盾？

半月談記者在調研中注意到，作為國內眾多開發區中的排頭兵，國家級經開區通過設置投資強度和提高招商門檻，啟動“責任關懷”制度，加強環境綜合整治，正在走出污染的拖累。但不容忽視的是，工業企業偷排、意外災害帶來的污染仍時有發生。

“污水處理是擺在開發區轉型發展面前的一道坎。”王一鳴說，寧波經開區每天要處理超過35噸污水，但對于一般剛起步以及縣一級開發區來說，即便每天5到10噸的處理量都難以盈利。

孫學偉指出，隨著各地開發區產城融合的深入以及新型城鎮化建設步伐的加快，反倒是越來越多開發區內投產多年的企業被新建居民區“包圍”。后搬至此的居民提出了工廠搬遷的要求，類似社會矛盾在基層較為突出。由于企業搬遷費用高昂，開發區也束手無策。

為尋求開發區環境治理的突破，一些國家級經開區選擇了抱團取暖。2016年8月，由36個國家級經開區共同發起的中國國家級經開區綠色發展聯盟在天津成立。

“寧舍短期經濟小賬，也要保環保社會大賬。”成都經開區管委會副主任程果表示，開發區不應是產業結構落后、發展方式粗放、生態環境污染的代名詞，青山綠水與經濟發展的矛盾結合體，而應是綠色發展的先行者、引領者。

專家視角：更催老樹發新枝

——開發區，再出發！(四)

半月談記者 毛振華

國務院辦公廳近日印發的《關于促進開發區改革和創新發展的若干意見》指出，必須進一步發揮開發區作為改革開放排頭兵的作用，形成新的集聚效應和增長動力，引領經濟結構優化調整和發展方式轉變。要牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，加強對各類開發區的統籌規劃，加快開發區轉型升級，促進開發區體制機制創新，完善開發區管理制度和政策體系，進一步增強開發區功能優勢。

激勵與容錯機制不可少

要實現國家級經開區老樹發新枝，首先要打破已經固化的思維定勢及利益依賴，為進一步改革創新松綁。

當前，國家級經開區說開放多，談改革少，正面臨新的體制束縛。國家信息中心中國智慧城市發展研究中心秘書長單志廣、國家發改委產業經濟與技術經濟研究所所長黃漢權等專家認為，開發區一直以來扮演的都是改革先行軍的角色，但在多年積累下來的“功勞簿”面前，部分開發區向前闖的干勁、拼勁在減弱。怕擔責的心理“包袱”已經出現，改革開拓創新的積極性明顯降低。如何建立新的改革激勵機制及容錯免責機制，成為當務之急。

目前各界針對國家級經開區存與廢的探討表明，開發區需要重拾發展信心，把握發展機遇。同濟大學發展研究院院長任浩說，在自貿區、保稅區、高新區林立的今天，開發區亟須校準新的發展方向。

上海漕河涇開發區總顧問陳青洲指出，當前國家級經開區應緊跟制造業變革趨勢，鞏固中國制造比較優勢，在調整總量、優化增量、提升制造業自主創新能力上下工夫。

專家普遍認為，在美國發力促進本國制造業回流的過程中，對國內實體經濟領域進行合理有度的政策激勵是必要的。2017年，自貿試驗區紅利在全國擴圍將成為重頭戲，考慮到各地發展不均衡，219個國家級經濟技術開發區將成為承接載體，率先分享開放創新帶來的紅利。

考核評價體系應更合理

這些年來，招商引資始終是懸在國家級經開區頭上的達摩克利斯之劍，因為這直接牽扯到能否做大經濟總量，乃至國家級經開區之間的橫向比較與評價。對此，國家行政學院教授汪玉凱提出，國家級經開區應探索從招商引資向“引資購商”轉變。

2014年底，國務院正式下發“62號文”，提出將對地方違規優惠稅收政策進行統一清理，曾引發不少開發區強烈反彈。汪玉凱表示，“引資購商”戰略是指根據實體經濟產業鏈轉型升級的需要，獲取世界技術領先企業所有權。目前，我國已擁有一批具有相當實力的國家級經開區，完全可以以它們為投資主體，對全球的行業頂尖企業發起投資、并購，并按自身產業布局的需要，將企業引入區內。

針對開發區、高新區、自貿區等不同創新體制之間的評價體系建設，中歐陸家嘴國際金融研究院執行副院長劉勝軍表示，以制造業立足的開發區，其經濟增速很可能難以媲美以技術、知識密集型產業為主的高新區及以外向型經濟為主的自貿區。未來，國家對開發區的綜合考核與評價如何展開，也需通盤考量，合理定性。

拒絕產城割裂才能走更遠

國家級經開區不應只是工廠林立的工業“森林”，還要有人氣、有生機、有活力。為此，專家建議要加快國家級經開區的產城融合，避免開發區淪為一個個“空城”“睡城”。

任浩說，僅靠廠房、機器難以留住人才，未來的開發區應當是產業與城市的完整融合體。不但應有基本的生活配套，還應有豐富的文化生活、一定的歷史積淀和成熟的商業配套。

成熟的開發區可以吸引更多的年輕人定居、創業、發展。越來越多人群定居將衍生出第三產業需求，從而創造出更多就業機會，聚集更多人群。在產業的互相促進中，開發區才能得到長遠發展。

此外，面對侵襲國內眾多城市的霧霾困擾，主要承載工業經濟發展的國家級經開區也須有所作為。

中國工程院院士、清華大學環境學院教授錢易說，國家級經開區綠色發展的目標應是打造生態工業園區。園區中的所有工業企業都應積極推行清潔生產，不同工業企業之間要實現共生代謝以及物質、能量的梯級利用，同時園區應實現基礎設施的共享。

專家還建議要嚴格限制國家級經開區的污染排放。中國社會科學院西部發展研究中心副主任、秘書長陳耀等專家就提出，探索在國家級經開區建立退出機制，對環境污染實行一票否決，使污染者付出應有的代價。

[責任編輯：楊凡、方蕾]

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