境外投資有了“新指南”，監(jiān)管層面既要防風(fēng)險(xiǎn)，又要便利化——

“走出去”，兩難如何變兩全？

人民視覺(jué)

日前，國(guó)家發(fā)改委新修訂的《企業(yè)境外投資管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱新《辦法》）結(jié)束向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。稍早之前，國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部、人民銀行、外交部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步引導(dǎo)和規(guī)范境外投資方向的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。新《辦法》和《意見(jiàn)》既是今后一個(gè)時(shí)期企業(yè)“走出去”的風(fēng)向標(biāo)，也是管理境外投資的指南針。

推動(dòng)境外投資健康發(fā)展，既要防風(fēng)險(xiǎn)，又要便利化。從監(jiān)管層面看，如何解好這道兩難的考題？

事前管理有區(qū)別，事中事后全覆蓋，精準(zhǔn)監(jiān)管不搞“一人感冒、大家吃藥”

對(duì)境外投資進(jìn)行監(jiān)管，主要管什么？

“主要是從大方向上審查境外投資是否危害國(guó)家安全利益。” 國(guó)家發(fā)改委利用外資和境外投資司國(guó)際產(chǎn)能合作處處長(zhǎng)張煥騰說(shuō)，科學(xué)審查有助于企業(yè)更健康地“走出去”。

分類指導(dǎo)，是《意見(jiàn)》的鮮明特色和主要內(nèi)容。《意見(jiàn)》將境外投資分為鼓勵(lì)開(kāi)展、限制開(kāi)展、禁止開(kāi)展三大類，并羅列細(xì)項(xiàng)，明確具體投資領(lǐng)域。鼓勵(lì)和禁止，語(yǔ)義都比較明晰，而對(duì)限制類的議論和關(guān)注較多：為何限制這幾項(xiàng)？限制到什么程度？怎樣判斷某個(gè)投資項(xiàng)目是否屬于這個(gè)類別？

“納入限制類的境外投資，不是完全不可以進(jìn)行，但我們要對(duì)投資的真實(shí)性合規(guī)性進(jìn)行審查，比如是否存在通過(guò)境外投資轉(zhuǎn)移國(guó)內(nèi)資產(chǎn)等情況。”張煥騰介紹，目前在“鼓勵(lì)發(fā)展+負(fù)面清單”模式下，大部分境外投資活動(dòng)都只需要備案管理。房地產(chǎn)、酒店、影城、娛樂(lè)業(yè)、體育俱樂(lè)部等境外投資此前也是完全放開(kāi)的，但近年來(lái)這幾個(gè)領(lǐng)域出現(xiàn)了非理性投資傾向，因此被納入了限制開(kāi)展的范疇。

使用不符合投資目的國(guó)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求的落后生產(chǎn)設(shè)備開(kāi)展境外投資，以及不符合投資目的國(guó)環(huán)保、能耗、安全標(biāo)準(zhǔn)的境外投資，也被列入限制開(kāi)展的清單。張煥騰認(rèn)為，這對(duì)更好“走出去”有不小的現(xiàn)實(shí)意義，有利于國(guó)際社會(huì)積極接納我們的對(duì)外投資。

記者注意到，國(guó)家發(fā)改委在發(fā)布新修訂的《企業(yè)境外投資管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》的同時(shí)，還發(fā)布了一份說(shuō)明。說(shuō)明中顯示，新《辦法》推出了一些補(bǔ)齊管理短板的新措施，比如全面覆蓋各類境外投資，擬將境內(nèi)企業(yè)和自然人通過(guò)其控制的境外企業(yè)開(kāi)展的境外投資納入管理框架。就是說(shuō)，將來(lái)境內(nèi)“母企”在國(guó)外生的“娃”做啥投資也得納入監(jiān)管，而之前這是一個(gè)監(jiān)管盲區(qū)。

補(bǔ)短板之外，《意見(jiàn)》和新《辦法》還通過(guò)創(chuàng)新監(jiān)管工具、完善懲戒措施等念好“管字經(jīng)”。比如新《辦法》規(guī)定了信用記錄和聯(lián)合懲戒制度，事后監(jiān)管將加大對(duì)違法違規(guī)行為的懲戒力度。近日，發(fā)改委聯(lián)合28個(gè)部門建立對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作領(lǐng)域信用體系，企業(yè)有擾亂對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作秩序、對(duì)外造成嚴(yán)重不良影響、危害國(guó)家聲譽(yù)利益等行為，會(huì)被列入黑名單，嚴(yán)重失信的主體將被聯(lián)合懲戒。

“如今的管理思路很清晰，‘事前管理有區(qū)別、事中事后全覆蓋’，敏感類項(xiàng)目事前管理更嚴(yán)格，但更清晰更透明，其余項(xiàng)目管理更寬松，所有項(xiàng)目都更強(qiáng)調(diào)事中事后監(jiān)管。”張煥騰說(shuō)，未來(lái)將進(jìn)一步簡(jiǎn)化核準(zhǔn)和備案的流程，既壓縮經(jīng)辦人員的自由裁量權(quán)，更加客觀審慎，又不會(huì)給企業(yè)帶來(lái)額外負(fù)擔(dān)和較大的不確定性。

“總的來(lái)講，《意見(jiàn)》讓政府在境外投資的監(jiān)管方面更精準(zhǔn)地發(fā)揮作用，不搞一人感冒、所有人吃藥的‘一刀切’管理。”商務(wù)部服務(wù)外包研究中心副主任邢厚媛說(shuō)。

“市場(chǎng)導(dǎo)向”是監(jiān)管中不變的紅線，除了敏感類項(xiàng)目，政府無(wú)需干涉過(guò)多

從2004年發(fā)布《境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行管理辦法》，到2014年發(fā)布和修訂《境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》，再到此次的《意見(jiàn)》和新《辦法》，我國(guó)境外投資政策體系不斷完善，“市場(chǎng)導(dǎo)向”紅線一直貫穿其中。比如《意見(jiàn)》首條原則就是“堅(jiān)持企業(yè)主體”，明確“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”“按照商業(yè)原則和國(guó)際慣例開(kāi)展境外投資”等。

“政府對(duì)跨境投資進(jìn)行適當(dāng)管理和規(guī)范引導(dǎo)十分必要，但尊重企業(yè)主體地位同樣重要。該管的要管起來(lái)，該放的也要放到位。”張煥騰表示，截至2016年底，我國(guó)在境外設(shè)立的企業(yè)超過(guò)3.7萬(wàn)家，企業(yè)自主決策、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，總體看，多數(shù)投資行為都是理性的。

“放”的閘門越來(lái)越寬。《企業(yè)境外投資管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》重點(diǎn)放寬了事前監(jiān)管，“走出去”的第一步更容易邁了。比如，新《辦法》擬規(guī)定，中方投資額3億美元及以上的境外收購(gòu)或競(jìng)標(biāo)項(xiàng)目，不再需要向國(guó)家發(fā)改委報(bào)送項(xiàng)目信息報(bào)告并取得確認(rèn)函。中國(guó)華信能源有限公司董事會(huì)主席葉簡(jiǎn)明說(shuō)，擬取消這個(gè)備受市場(chǎng)關(guān)注的“小路條”制度，是對(duì)外投資管理簡(jiǎn)政放權(quán)跨出的一大步。“當(dāng)初設(shè)立‘小路條’制度，初衷是防范企業(yè)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，但在實(shí)際操作過(guò)程特別是境外項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)中，影響了中國(guó)企業(yè)的交易確定性和時(shí)間表，使我們?cè)诟?jìng)爭(zhēng)中處于不利地位。”

新《辦法》擬進(jìn)一步提高便利性。比如，明確屬于國(guó)家發(fā)改委核準(zhǔn)、備案范圍的項(xiàng)目，地方企業(yè)直接向國(guó)家發(fā)改委提交有關(guān)申請(qǐng)材料，不需要由省級(jí)發(fā)展改革部門初審。再如，屬于核準(zhǔn)、備案管理范圍的項(xiàng)目，在項(xiàng)目實(shí)施前取得項(xiàng)目核準(zhǔn)文件或備案通知書即可，也就是說(shuō)，可以先簽合同再拿文件。

“放”的力度大了，有人擔(dān)心“走出去”的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)相應(yīng)增加，甚至可能傳導(dǎo)到國(guó)內(nèi)而引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。但在張煥騰看來(lái)，除了敏感類項(xiàng)目，只要企業(yè)審慎決策，金融機(jī)構(gòu)審慎放貸，政府監(jiān)管不應(yīng)過(guò)多干涉企業(yè)經(jīng)營(yíng)。

監(jiān)管要上下貫通、左右協(xié)同，政府當(dāng)好“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)報(bào)員”“企業(yè)服務(wù)員”

放管結(jié)合，對(duì)絕大多數(shù)“走出去”的企業(yè)是利好，但也有企業(yè)在《意見(jiàn)》出臺(tái)后遇到了煩心事。

“《意見(jiàn)》出臺(tái)后，限制、禁止類投資領(lǐng)域有所調(diào)整，地方相關(guān)部門進(jìn)行了外匯核銷。一審查，我們的第二期資金就被卡住了，正在建設(shè)中的項(xiàng)目就斷了糧。”眼瞅著項(xiàng)目“癱在那里”，參與“一帶一路”建設(shè)國(guó)際產(chǎn)能合作項(xiàng)目的某地方制造企業(yè)負(fù)責(zé)人急得不行。

采訪中，還有企業(yè)抱怨，新政策出臺(tái)后，地方相關(guān)部門把握不準(zhǔn)，遲疑觀望，耽誤了合法合規(guī)的境外投資，有的甚至造成“誤傷”。

如何讓政策上下貫通？邢厚媛認(rèn)為，頂層設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)精準(zhǔn)明確，一把尺子量到底，避免地方在理解上瞎揣摩、在執(zhí)行上出現(xiàn)跑偏，同時(shí)要防范地方懶政行為。“當(dāng)前正是‘一帶一路’建設(shè)播種期，好時(shí)機(jī)加上好政策，別被懶政拖了后腿。”

新政策落地生根，也需要相關(guān)各方“合奏”出更強(qiáng)音。朗坤智慧科技股份有限公司董事長(zhǎng)武愛(ài)斌介紹，公司近年來(lái)為不少參與“一帶一路”建設(shè)的企業(yè)提供信息化服務(wù)，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)一個(gè)對(duì)外投資項(xiàng)目就有一套管理信息系統(tǒng)，各種系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、信息不共享。“建議各部門協(xié)同建立一個(gè)統(tǒng)一的信息管理平臺(tái)，保障監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化、透明化、可追溯。”武愛(ài)斌說(shuō)。

記者注意到，新《辦法》的說(shuō)明里提出，擬建立協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，通過(guò)在線監(jiān)測(cè)、約談函詢、抽查核實(shí)等方式，對(duì)境外投資進(jìn)行督察檢查。

張煥騰認(rèn)為，境外投資管理要上下貫通、左右協(xié)同，亟須將政策規(guī)范上升到法律層面。“目前我國(guó)有關(guān)對(duì)外投資管理的文件都是部門規(guī)章，需要一部覆蓋境外投資各方面全流程的法律法規(guī)，提高各部門協(xié)同管理效率，也更好保障投資主體的權(quán)益。”

放活管好，還得提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。“服務(wù)應(yīng)該成為管理中的常態(tài)。”邢厚媛說(shuō)，政府既要當(dāng)好“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)報(bào)員”，加大信息發(fā)布力度、提供風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，減少企業(yè)的信息不對(duì)稱；也要當(dāng)好“企業(yè)服務(wù)員”，為企業(yè)海外投資開(kāi)展必要的培訓(xùn)、咨詢等，提升企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范能力。此外，政府應(yīng)為企業(yè)“走出去”創(chuàng)造更好的環(huán)境，“在國(guó)際層面，應(yīng)進(jìn)一步促進(jìn)自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)、商簽高標(biāo)準(zhǔn)雙邊投資協(xié)定等國(guó)際協(xié)定；在國(guó)內(nèi)層面，應(yīng)進(jìn)一步為企業(yè)‘走出去’營(yíng)造穩(wěn)定可預(yù)期的政策環(huán)境。”邢厚媛說(shuō)。

“放管服做好了，防風(fēng)險(xiǎn)和便利化就不是一道兩難的題，而是一個(gè)兩全之策。”張煥騰說(shuō)。（記者 趙展慧 齊志明）

[責(zé)任編輯：楊凡、賈曉宇]

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