對未達刑事責任年齡的罪錯未成年人，如何一體貫徹“保護、教育、管束”辦案理念，檢察機關在積極探索——

2020年3月中旬，正值新冠肺炎疫情期間，一起中學生傷害父母的血案震動了社會。據福建省廈門市公安局通報，3月10日凌晨，該市湖里區某住宅發生一起故意傷害案，犯罪嫌疑人因家庭矛盾，持刀捅傷其父母，致其母親當場身亡、父親受傷。

近年來，未成年人犯罪在連續多年下降趨于平穩后又有所抬頭，特別是一些未達刑事責任年齡的未成年人實施的惡性犯罪，更是一次次挑戰社會道德底線，成為社會關注焦點。

2020年1月19日下午，全國檢察機關未成年人檢察工作會議在京召開，最高人民檢察院黨組書記、檢察長張軍出席會議并講話。

群眾揪心的事，就是檢察機關的關注點。2020年1月19日召開的全國檢察機關未成年人檢察工作會議專門強調，對犯罪未成年人堅定不移實行“教育、感化、挽救”方針，堅持教育為主、懲罰為輔的原則；對涉案罪錯未成年人，一體貫徹好“保護、教育、管束”辦案理念。

“對涉案罪錯未成年人的特殊保護、優先保護，并不意味著一味保護、一味從輕。對未達刑事責任年齡涉罪未成年人不能一放了之，教育、管束不可或缺，要實行分級、有針對性干預、矯正。” 最高人民檢察院第九檢察廳有關負責人日前在接受記者采訪時表示，近年來，檢察機關積極探索建立罪錯未成年人的臨界預防、家庭教育、分級處遇和保護處分制度，力求形成可復制可推廣的經驗，取得了積極成效。

最高檢：

回應社會關切加強頂層設計

四川省資陽市檢察機關曾做過一項統計。

資陽市檢察院第七檢察部主任魏航告訴記者，他們對近三年全市受理的未成年人審查起訴案件和公安機關辦理的未成年人治安處罰案件進行統計后發現，共有71名未達刑事責任年齡的未成年人涉嫌犯罪，年齡主要集中在13到15周歲。

魏航發現，由于未達刑事責任年齡未成年人在犯罪后缺乏相應的強制處罰措施，辦案機關只能要求其家長予以嚴加管教，一旦其家庭無管教能力或疏于管教，這些高危未成年人往往會再次犯罪。“據我們統計，在71名未達刑事責任年齡犯罪未成年人中，有12人曾多次參與違法犯罪活動，占總人數的16.9%。”

采訪中，多位一線未檢檢察官告訴記者，因缺乏具體程序和配套制度，刑法有關對因不滿16周歲不予刑事處罰的“責令家長或者監護人加以管教”或者“由政府收容教養”的規定，落地實施困難重重，難以有效發揮作用。

近年來，面對接連發生的“湖南沅江12歲男孩弒母案”“遼寧大連13歲男孩殺害10歲女孩案”等極端事件，社會各界要求降低未成年人刑事責任年齡的呼聲此起彼伏。

“未成年人走上違法犯罪道路，往往有一個漸進演變的過程。一開始是有些不良行為，由于沒有得到及時干預，就在違法犯罪的道路上越滑越遠，甚至實施嚴重犯罪。解決這一問題的關鍵在于抓早抓小，針對未成年人的罪錯程度設置階梯式的多種實體處遇措施，供有關部門和司法機關根據涉案未成年人的具體情況加以適用，當未成年人出現不良行為，嚴重不良行為乃至違法犯罪時，及時進行有針對性的干預、矯治。”最高檢第九檢察廳有關負責人介紹，最高檢一方面加強對下的規范指導、鼓勵基層探索創新，一方面有序推進頂層設計。

2019年2月，最高檢下發《2018-2022年檢察改革工作規劃》，其中提出，檢察機關將深化涉罪未成年人的教育感化挽救工作，探索建立罪錯未成年人臨界預防、家庭教育、分級處遇和保護處分等制度。

“我們在參與《規劃》起草制定工作時，一方面認真分析了當前未成年人保護和犯罪預防機制的薄弱環節，另一方面總結了各地未檢部門已有的創新做法，提出了未來五年的未檢改革規劃，社會各界也給予了廣泛關注和高度肯定。”最高檢第九檢察廳這位負責人表示，“下一步，我們將加強對各地開展臨界預防、保護處分等經驗做法的總結、完善和推廣，持續推動階梯式矯治體系建設，推動規范化、精準化的幫教工作。”

積極探索臨界預防與保護處分

在積極探索罪錯未成年人臨界預防工作中，四川省資陽市檢察院走在了全國前列。

“針對未達刑事責任年齡涉罪等高危未成年人‘發現難、處置難、管理難’的問題，我們推動構建起信息化預防幫教體系。”魏航介紹，資陽檢察機關聯合公安機關，通過公安機關的警綜平臺和檢察機關的統一業務系統，建立了由未成年人戶籍、家庭成員、涉案情況等詳細信息組成的數據庫，安排專人定期更新，信息共享。

“對納入數據庫的人員，根據違法犯罪情況和個性特征，分為黃色、橙色和紅色三個預警等級，開展差異性幫教。對黃色預警的，普通關注；對橙色預警的，重點關注，視情況派專人跟蹤幫教；對紅色預警的，確定一個職能部門安排1人至2人進行跟蹤幫教，其他相關職能部門進行協助。”魏航說。

構建網格化預防幫教體系，是資陽探索的一個亮點。“2019年初，資陽市未成年人網格化預防幫教平臺開始上線運行，現已通過公安機關和檢察機關錄入72名受到治安處罰和未達刑事責任年齡的未成年人。經過三色預警評估后，對符合網格化幫教條件的未成年人，由綜治中心分配至指定網格員進行每月走訪、協助監管幫教等。”魏航介紹。

四川資陽是三色預警，上海浦東是三級干預。

2017年12月22日，時任最高檢未成年人檢察工作辦公室副主任史衛忠、上海市檢察院副檢察長龔培華共同為“全國未成年人檢察工作創新實踐基地”揭牌。

2017年12月22日，上海首家“全國未成年人檢察工作創新實踐基地”在浦東新區檢察院揭牌，其中一個創新實踐項目就是“未成年人保護處分制度”，探索對觸法少年開展早期司法干預、進行強制矯正，預防再犯罪。

“我們探索形成了‘三級干預’工作機制，根據觸法少年人身危險性、需保護性以及涉案性質、情節進行不同程度的干預。”浦東新區檢察院第八檢察部副主任吳華蓉介紹，

? 第一級干預針對初次觸法、危險性較低的未成年人，主要通過舉行司法化教育訓誡儀式、制發訓誡書、責令嚴加管教令等方式強化其法律意識及其法定代理人的監護意識，通過建檔跟蹤、短期觀護幫教（2至6個月）對其行為、心理進行矯正；

? 第二級干預針對再次觸法、危險性較高的，聯合公安機關、專門學校、社工組織等力量，進行強制程度較高、期限更長的觀護幫教（6至12個月），對其法定代理人進行親職教育；

? 第三級干預針對觸法行為性質惡劣、后果嚴重、危險性極高、必須予以隔離保護矯治的，提起司法化收容教養程序。

“在案件流程上，最關鍵的環節是‘兩次評估’”。吳華蓉介紹，

? 第一次評估是“需保護性評估”，就是在作出處遇決定前進行，通過查明涉案事實、社會調查、心理測評等措施綜合評估該未成年人觸法的性質、情節、次數以及其人身危險性、教育矯正可能及需求等，作為確定是否需要保護處分、具體干預程度和干預措施的基礎。

? 第二次評估是“處遇效果評估”，在觀護幫教、教育矯正措施開展后進行，對于效果良好的，可以決定終結保護處分，隨后定期開展跟蹤回訪；對于效果不佳的，可適用彈性制保護處分期限，決定延長保護處分期限、調整教育矯正措施等。

“我院已累計辦理94件保護處分個案。除1人再次參與違法犯罪活動以外，93起個案均效果良好，未發現再次涉嫌違法犯罪情形，嚴重不良行為得到矯正。”吳華蓉說。

檢察建議“激活”收容教養條款

2019年7月，江蘇省儀征市檢察院向當地公安機關發出檢察建議，建議對一名涉案未成年人啟動收容教養程序。

當年4月2日，該院在審查一起盜竊案時發現，同案人王某（作案時不滿16周歲）曾多次采用撬鎖、砸門等手段實施盜竊，被公安機關處以行政拘留不執行后，仍不知悔改，又單獨或伙同他人共同實施盜竊30起。

儀征市檢察院第二檢察部副主任楊揚告訴記者：“這個孩子雖然不滿16周歲，但在整個犯罪過程中起主要作用，再次被抓后態度蠻橫。我們和公安機關多次對王某進行法治教育，但收效甚微。”

辦案檢察官調查發現，王某的父母早年離異，隨父親生活的王某從小缺乏家庭教養，長期處于無管束狀態，已不具備家庭監護條件，繼續放任會嚴重危害社會治安秩序。楊揚說：“鑒于這種情況，對王某進行收容教養，符合相關規定，而且是必要的。”

雖然符合規定，但要啟動對王某的收容教養程序并不容易。楊揚告訴記者，由于諸多原因，絕大多數公安機關并不愿意去啟動收容教養程序。在對王某的家庭、生活狀況等進行全面調查的基礎上，儀征市檢察院經過研究，決定通過發出檢察建議的方式，督促公安機關啟動對王某的收容教養程序。

收到檢察建議書后，儀征市公安局向上級公安機關提出對王某收容教養的申請，經揚州市公安局批準后，王某被依法收容教養，期限一年。

本想在今年初實地走訪了解王某管教情況，由于疫情原因，楊揚未能成行。近日，楊揚通過電話和管教場所取得聯系。

管教人員告訴楊揚，王某剛到管教場所的時候，表現不好，還偷竊別人的洗漱用品。后來，管教人員結合他的情況，有針對性地對他強化了教育，并采取了心理干預的措施。

“他慢慢改掉了情不自禁偷東西的心癮，現在表現蠻好的。”楊揚告訴記者。

推動專門學校建設“破題”

加強未成年人保護，有效遏制低齡未成年人違法犯罪問題，也是推進社會治理體系和治理能力現代化建設的重要內容。

2019年3月，中辦、國辦下發《關于加強專門學校建設和專門教育工作的意見》（下稱《意見》），進一步明確專門教育是國家教育體系的組成部分，也是未成年人司法體系中具有“提前干預、以教代刑”特點的重要保護處分措施。《意見》要求針對有嚴重不良行為未成年人、未達刑事責任年齡涉罪未成年人和涉嫌輕微犯罪未成年人建立專門的教育矯治體系，并對規范入學程序、建立專門教育體系、規范管理制度等提出了意見。

記者了解到，在這方面，一些地方檢察機關已和專門學校合作，進行了積極探索。

在云南文山，早在2015年5月，當地為應對未成年人違法犯罪案件逐年上升的社會問題，設立“文山市第××中學法治教育分部”，對文山市轄區內的未成年違法犯罪人員進行強制教育。2018年6月，又成立文山州第×中學，專門開展這項工作。文山州檢察院作為學校共建單位參與學校管理，選派一名法治副校長負責該校涉案未成年人觀護和心理干預教育工作。2018年10月，文山州檢察院下發文件，要求自2019年11月1日開始，各縣（市）檢察院要對本地送到文山州第X中學的學生進行“一對一”幫教矯治，幫教時間自學生入學開始至學生離校結束，幫教情況每季度書面報告州檢察院。

北京也在積極探索。2019年下半年，北京市檢察機關著手組建一個特別的團隊——專門學校工作團隊。據北京市檢察院第九檢察部檢察官助理王金倩介紹，這是一個由市檢察院牽頭、三級院共同組建的工作團隊，組建的目的就是與專門學校共建犯罪預防、矯治工作機制。

2019年11月15日，北京市檢察院檢察長敬大力帶領“北京市檢察機關專門學校工作團隊”赴北京市某寄讀學校，就未成年人法治教育、臨界預防、分級干預、保護救助相關工作召開座談會。當日，雙方簽訂建立未成年人犯罪預防和教育矯治工作機制的合作框架協議。

2019年12月，檢察人員、專門學校領導、心理老師、社工等各方面人員再次坐到一起，深入磋商建立更具操作性的工作團隊運行機制，并形成了一個詳細的工作方案。

這個團隊是怎樣工作的呢？王金倩舉例說，按照方案，寄讀學校接受一名涉案未成年人后，就會指定一位檢察官，與司法社工、心理老師、學校老師和未成年人的監護人聯合組成一個幫教團隊。“通過一對一的跟蹤幫教，確保效果。”

幫教期滿后的效果如何評估呢？王金倩介紹說：“評估接近期滿時，寄讀學校、司法社工和檢察機關三方面都要出一個評估報告，綜合評估幫教效果，最后來決定期滿后是不是可以回歸，是不是需要再延長。”

北京市有6所專門學校，王金倩介紹。2019年底，北京市檢察機關又和位于門頭溝區的某職業學校也達成了合作協議。其他幾所專門學校，也在積極推進這項工作。

更好發揮專門學校的作用，也受到最高檢重視。2020年初，全國檢察機關未成年人檢察工作會議明確把研究推動專門學校建設作為需要重點做好的具體工作之一，要求各地檢察機關積極探索建立檢察機關與專門學校的工作銜接機制，把對涉案罪錯未成年人的保護、教育、管束落到實處。

破解現實難題亟待制度支撐

如何把對低齡罪錯未成年人的“保護、教育、管束”落到實處，是從最高檢第九檢察廳到基層檢察院一線未檢人員都在思考的問題。

“無論是放在哪里管教，收容教養場所也好，專門學校也好，觀護基地也好，確保實現教育效果才是最關鍵的。”在接受記者采訪中，很多檢察官表示，落實對未達刑事責任年齡的罪錯未成年人的有效管束，當前還面臨著很多困難，最大的問題是制度的缺失。

對于制度上的空白，一線檢察官的感受最為直接。對于臨界預防、保護處分、家庭教育、分級處遇等針對罪錯未成年人進行干預矯治、預防未成年人犯罪的機制，目前我國法律還沒有明確的規定。吳華蓉表示，由于立法存在不足，如果各方對公安機關、司法機關開展保護處分措施的合法性、合理性等存在不同看法，就會影響工作合力的形成。

收容教養在制度層面的“先天不足”，造成執行中遇到梗阻。對于未達刑事責任年齡的罪錯未成年人進行收容教養，我國刑法、預防未成年人犯罪法都有規定。但現行收容教養制度客觀上存在操作性不強、缺少明確標準和專門收容教養場所、辦理程序繁瑣等問題。此外，收容教養措施對未成年人的權利乃至人身自由有較大限制，卻是由公安機關經過行政審批予以適用，其權威性、公正性也存在問題。上述問題造成收容教養在司法實踐中很少適用，相關法律條款成為“沉睡條款”。

其中，“無處可送”是實踐中面臨的最現實問題。目前，有些地方把未達刑事責任年齡的罪錯未成年人送到未成年犯管教所進行收容教養。“但未成年犯管教所是刑罰執行場所，面向的是已經作出判決的犯罪未成年人，作為收容教養場所只能是權宜之計。”另一方面，把專門學校作為收容教養場所也面臨著制度瓶頸。“雖然中辦、國辦的《意見》提出把專門學校納入這項工作中來，但專門學校一般只適用于有嚴重不良行為的未成年人，實踐中入校程序采取監護人或者原學校申請，教育部門審批的‘三自愿’模式，雖然有的地方作了些探索，但是離落實中央的要求還有一定的差距。”為此，有的檢察官建議，應進一步明確專門教育的法律地位，規定專門學校是對罪錯未成年人進行“提前干預，以教代刑”的專門場所。

如何解決收容教養行政化審批的弊端？受訪檢察官提出，應通過立法實現收容教養制度的司法化。比如，采取公安機關移送、檢察機關提請、法院裁定的形式，充分保障案件當事人合法權益，增強收容教養程序的正當性和收容教養決定的權威性。進一步明確收容教養的條件和決定的標準，細化執行中的程序規定，以提高制度的操作性，也便于檢察機關開展法律監督。

落實好收容教養制度，必須做到“嚴出”。受訪檢察官建議要完善收容教養期限和轉出程序的規定。“應當規定學生在專門學校學習的基本時限，根據學生的具體情況，經主管機關審批，也可以延長或者縮短。在入校和延長期限前，必須經專業人員進行評估，確有必要的才決定入校或者延長期限，防止工作隨意性。已經轉化的應當立即出校。對于進入專門學校的未成年人，要保留其普通學校的學籍。對于轉出的，要對其在專門學校學習的情況進行封存，為其回歸創造條件。”

“下一步，我們將加強對各地做法的總結，以未成年人保護法、預防未成年人犯罪法修改為契機，積極推動建立健全罪錯未成年人分級干預制度，重點是完善專門學校和專門教育制度，推進收容教養制度的司法化，努力解決‘一判了之’和‘一放了之’的現實困境，為進一步完善未成年人保護社會體系、促進未成年人健康成長貢獻檢察智慧和力量。”最高檢第九檢察廳有關負責人說。

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[責任編輯：楊凡、武云泉]

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