今年上半年，全國(guó)政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)中，“兩新一重”新入庫(kù)項(xiàng)目占比為84.3%。當(dāng)前，利用PPP模式，支持民間資本平等參與，可以重點(diǎn)支持既促消費(fèi)惠民生又調(diào)結(jié)構(gòu)增后勁的“兩新一重”建設(shè)。

7億元政府出資撬動(dòng)社會(huì)資本129億元！——這是采取政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式運(yùn)作的山東小清河復(fù)航工程發(fā)揮的帶動(dòng)效應(yīng)。作為我國(guó)首例內(nèi)河航道PPP項(xiàng)目，今年上半年該項(xiàng)目施工建設(shè)迅速，僅用117天就完成了防汛工程建設(shè)任務(wù)。

財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心近期發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，今年上半年，全國(guó)政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)中，“兩新一重”新入庫(kù)項(xiàng)目378個(gè)，投資額6687億元，占全部新入庫(kù)項(xiàng)目的84.3%；簽約落地項(xiàng)目192個(gè)、投資額4241億元。

PPP模式究竟能為“兩新一重”建設(shè)發(fā)揮怎樣的作用？如何進(jìn)一步釋放PPP的效能？

項(xiàng)目建設(shè)提質(zhì)增效

“兩新一重”即新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，以及交通、水利等重大工程建設(shè)。今年《政府工作報(bào)告》明確提出，重點(diǎn)支持既促消費(fèi)惠民生又調(diào)結(jié)構(gòu)增后勁的“兩新一重”建設(shè)。

“‘兩新一重’項(xiàng)目通常投資規(guī)模大、投資周期長(zhǎng)，需要多種融資渠道才能解決長(zhǎng)期和巨大的項(xiàng)目資金需求。利用PPP模式，支持民間資本平等參與其中，能精準(zhǔn)完成項(xiàng)目融資需要并持續(xù)發(fā)揮投資效益。”西南財(cái)經(jīng)大學(xué)教授、西財(cái)智庫(kù)首席研究員湯繼強(qiáng)告訴記者，PPP模式只有當(dāng)項(xiàng)目已經(jīng)完成并得到政府批準(zhǔn)使用后，私營(yíng)部門(mén)才能開(kāi)始獲得收益，因此能夠在確保質(zhì)量前提下有效提高資金效率并能降低工程造價(jià)，減少項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和資金風(fēng)險(xiǎn)。

山東禹城的城鄉(xiāng)綜合教育發(fā)展PPP項(xiàng)目就是一個(gè)典型例子。山東省財(cái)政廳政府和社會(huì)資本合作管理中心負(fù)責(zé)人唐寧介紹，禹城采用TOT+BOT模式運(yùn)作，由當(dāng)?shù)匾患颐駹I(yíng)企業(yè)中標(biāo)，政府僅出資3609萬(wàn)元，就撬動(dòng)了社會(huì)投資3.04億元，一次性解決了14所學(xué)校的建設(shè)運(yùn)營(yíng)問(wèn)題，改善了教學(xué)環(huán)境。

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院PPP研究所所長(zhǎng)彭程表示：“自2014年以來(lái)，PPP推進(jìn)工作取得良好成效，對(duì)新時(shí)期城鎮(zhèn)化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展起到了重大促進(jìn)作用。PPP在不顯著增加地方政府債務(wù)杠桿情況下，有效發(fā)揮大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施投資的補(bǔ)短板作用，對(duì)于當(dāng)前穩(wěn)增長(zhǎng)和穩(wěn)就業(yè)具有重要意義。”

更加注重規(guī)范管理

PPP助力“兩新一重”背后，是其不斷規(guī)范的運(yùn)行管理機(jī)制。“自推廣PPP以來(lái)，相關(guān)管理部門(mén)通過(guò)改革理念推廣、頂層制度設(shè)計(jì)、項(xiàng)目規(guī)范管理、國(guó)際合作深化等，初步建成PPP大市場(chǎng)。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員、中國(guó)科學(xué)院大學(xué)中國(guó)PPP研究中心主任孟春告訴記者，PPP通過(guò)引入打破壟斷、放寬準(zhǔn)入、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、透明公開(kāi)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、按效付費(fèi)、全生命周期管理等理念、機(jī)制和工具，為有效推動(dòng)“兩新一重”建設(shè)提供了新動(dòng)力。

今年2月份發(fā)布的《關(guān)于加快加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目入庫(kù)和儲(chǔ)備管理工作的通知》要求加快項(xiàng)目入庫(kù)進(jìn)度，切實(shí)發(fā)揮PPP項(xiàng)目補(bǔ)短板、穩(wěn)投資作用。同時(shí)要求把住入庫(kù)合規(guī)審核關(guān)，落實(shí)好項(xiàng)目全生命周期管理，嚴(yán)防地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

PPP管理信息平臺(tái)也全方位升級(jí)。今年2月17日，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)（新平臺(tái)）上線運(yùn)行。新平臺(tái)利用區(qū)塊鏈、人工智能、大數(shù)據(jù)等最新信息技術(shù)成果，擴(kuò)展了平臺(tái)架構(gòu)和功能，提高了信息校驗(yàn)度和準(zhǔn)確性，增強(qiáng)了智能監(jiān)管和大數(shù)據(jù)計(jì)算分析能力，便利了信息獲取和關(guān)聯(lián)檢索應(yīng)用。

PPP也更加注重績(jī)效。今年3月份，財(cái)政部發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》，進(jìn)一步規(guī)范PPP項(xiàng)目全生命周期績(jī)效管理工作，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，保障合作各方合法權(quán)益。

各地也立足自身實(shí)際，創(chuàng)新管理模式，推動(dòng)PPP更加規(guī)范高效。比如，江蘇要求各市縣財(cái)政部門(mén)、實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)關(guān)注并始終保持第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)在具體項(xiàng)目全生命周期中的專業(yè)性、獨(dú)立性，防止出現(xiàn)機(jī)構(gòu)自設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、自我評(píng)價(jià)。安徽要求各地要會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)將PPP項(xiàng)目產(chǎn)出說(shuō)明、績(jī)效監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果及應(yīng)用績(jī)效管理信息及時(shí)上傳PPP綜合信息平臺(tái)，做好信息公開(kāi)，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。廣西從今年起全面實(shí)施PPP情況績(jī)效評(píng)價(jià)，把PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤。

仍需持續(xù)深化改革

雖然PPP在助力“兩新一重”建設(shè)方面不斷發(fā)力，管理機(jī)制也進(jìn)一步優(yōu)化升級(jí)， 但仍面臨一些挑戰(zhàn)和難題。孟春舉例說(shuō)，比如PPP立法至今未能出臺(tái)，一些關(guān)鍵性制度需結(jié)合新形勢(shì)新問(wèn)題加以更新等。

“從市場(chǎng)反映情況來(lái)看，加快推動(dòng)PPP立法是各方的強(qiáng)烈期盼，對(duì)推動(dòng)PPP高質(zhì)量發(fā)展能夠起到關(guān)鍵性作用。同時(shí)，要完善政策體系，盡快更新或制定地方呼吁較高的操作指南、財(cái)政承受能力論證指引、物有所值評(píng)價(jià)指引、績(jī)效管理指引、標(biāo)準(zhǔn)化合同等。”孟春建議。

彭程認(rèn)為，當(dāng)前各地方、各參與主體對(duì)PPP的本質(zhì)、作用和運(yùn)行機(jī)制等各方面的理解還有差別，導(dǎo)致項(xiàng)目在推進(jìn)過(guò)程中交易成本增加，因此需要進(jìn)一步凝聚更廣泛共識(shí)。比如一些地方政府認(rèn)為PPP模式復(fù)雜并且成本高，不如專項(xiàng)債。“這說(shuō)明一些地方政府僅把PPP作為融資模式來(lái)看待，而未全面理解和認(rèn)識(shí)PPP模式，未深刻理解PPP作為管理模式和治理工具對(duì)促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的功能和作用。”彭程表示。

同時(shí)，一些PPP項(xiàng)目也面臨落地難、融資難困境。“項(xiàng)目融資難有市場(chǎng)原因，也有項(xiàng)目自身原因。一些地方政府選擇、發(fā)起和準(zhǔn)備PPP項(xiàng)目的主觀性較強(qiáng)，項(xiàng)目不盡科學(xué)。”彭程認(rèn)為，當(dāng)前現(xiàn)金流充沛且穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備略顯不足。

此外，交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)缺乏靈活性，PPP資產(chǎn)缺乏流動(dòng)性，金融機(jī)構(gòu)和金融監(jiān)管創(chuàng)新不足等也是融資難的重要原因。對(duì)此，彭程建議，“要加快建立PPP資產(chǎn)交易機(jī)制，這是吸引財(cái)務(wù)投資人投資、優(yōu)化交易結(jié)構(gòu)和降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的重要一環(huán)。此外，進(jìn)一步鼓勵(lì)PPP模式與我國(guó)背景相結(jié)合的模式創(chuàng)新和發(fā)展，探索PPP與專項(xiàng)債等財(cái)政、金融工具相結(jié)合的統(tǒng)籌運(yùn)用模式。”

“要確保‘兩新一重’PPP項(xiàng)目質(zhì)量，就要使其符合國(guó)家發(fā)展大局，把握好民生所需和未來(lái)所向，既為民眾提供不可或缺的公共產(chǎn)品和服務(wù)，也為實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)大循環(huán)和國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)提供必備的公共基礎(chǔ)設(shè)施。”湯繼強(qiáng)認(rèn)為，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)“兩新一重”PPP項(xiàng)目全生命周期的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)管理、項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)控、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用等。

[責(zé)任編輯：楊凡、武云泉]

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