城市是人類文明發(fā)展的結(jié)晶，城鎮(zhèn)化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路。2020年10月，黨的十九屆五中全會(huì)提出，要“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”。2021年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要“堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”。這為我國深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化指明了發(fā)展方向，擘畫了宏偉藍(lán)圖。

　　我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的歷程回顧與主要成就

新中國成立以來，以實(shí)行改革開放為界，中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程大致經(jīng)歷了兩個(gè)階段：第一個(gè)階段為1949—1978年，其間中國城鎮(zhèn)化建設(shè)相對緩慢，總體水平相對較低。1949年底中國的常住人口城鎮(zhèn)化率為10.64%，1978年末該數(shù)字也僅為17.92%。第二個(gè)階段為1979年至今，伴隨改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的扎實(shí)推進(jìn)，中國的城鎮(zhèn)化水平得到了快速提升。2011年底中國的常住人口城鎮(zhèn)化率首次突破50%，2020年底該數(shù)字已超過60%。尤其是改革開放以來，中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)有力推動(dòng)了中國的工業(yè)化、信息化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，為連續(xù)數(shù)十年的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了強(qiáng)大動(dòng)力。

中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，黨和國家進(jìn)一步加快了城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。2012年11月，黨的十八大報(bào)告提出，要“堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”。2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“要以人為本，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”。2014年3月，十二屆全國人大二次會(huì)議進(jìn)一步提出，“要推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”；同年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，明確要求新型城鎮(zhèn)化要“以人的城鎮(zhèn)化為核心”。2020年10月，黨的十九屆五中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)，要“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”。這一系列政策措施表明，經(jīng)過幾十年的探索和努力，我國已走出一條頗具中國特色、以人為核心的新型城鎮(zhèn)化道路。

黨的十八大以來，中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)更是取得了許多顯著成就。首先，城鎮(zhèn)化水平迅速提升。2012—2019年，中國常住人口城鎮(zhèn)化率年均增長約1.15個(gè)百分點(diǎn)，年均新增城鎮(zhèn)人口近2000萬人。截至2020年底，1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶目標(biāo)已順利實(shí)現(xiàn)。其次，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)明顯改善。近年來，我國城市道路交通、水電燃?xì)狻⑿畔⒕W(wǎng)絡(luò)等各類公共基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等各項(xiàng)公共服務(wù)事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。再次，城鎮(zhèn)居民生活質(zhì)量顯著提高。“十三五”時(shí)期，全國城鎮(zhèn)新增就業(yè)超過6000萬人，2019年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)4.2萬元，人均消費(fèi)支出達(dá)2.8萬元，較2012年分別增長了約72%和68%，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感有效提升。

　　當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的現(xiàn)實(shí)問題

總體來看，中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)在取得巨大成就的同時(shí)，也遇到了一些新情況新問題。

其一，“人口城鎮(zhèn)化”滯后于“土地城鎮(zhèn)化”。改革開放以來，相較于中國城市建設(shè)用地規(guī)模的快速擴(kuò)張，中國的人口城鎮(zhèn)化相對較為滯后。這種差距主要帶來兩方面問題：一方面，城市建設(shè)用地的粗放式擴(kuò)張?jiān)斐纱罅客恋刭Y源的低效開發(fā)和浪費(fèi)；另一方面，人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程相對滯后導(dǎo)致外來流動(dòng)人口無法享受與本地城鎮(zhèn)居民相同的教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房、養(yǎng)老以及其他公共服務(wù)。

其二，傳統(tǒng)的城市管理方式難以有效應(yīng)對快速城鎮(zhèn)化帶來的城市治理難題。快速的城鎮(zhèn)化不僅引起了城市規(guī)模體量的擴(kuò)充和城市治理事務(wù)的激增，而且加劇了城市內(nèi)部群體結(jié)構(gòu)的分化和利益的多元化。傳統(tǒng)的城市管理大多采取單一行政命令的方式，面對快速城鎮(zhèn)化帶來的交通擁堵、住房緊張、環(huán)境污染、能源短缺等“城市病”時(shí)常捉襟見肘、力不從心。

其三，國家城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不夠合理，城市政區(qū)的設(shè)置與調(diào)整尚待進(jìn)一步優(yōu)化。改革開放以來，國家采取了“地改市”等一系列政策措施，對全國城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)布局進(jìn)行調(diào)整。然而，當(dāng)前中國的城市空間分布仍然存在區(qū)域疏密不均、規(guī)模大小不均、等級高低不均等問題。不同城市之間的發(fā)展水平差距懸殊，極化效應(yīng)顯著，從而導(dǎo)致部分特大城市人地資源矛盾突出，以及許多中小城市的人口流失與加速收縮，進(jìn)而制約了城市的深層次發(fā)展。

有鑒于此，新型城鎮(zhèn)化要堅(jiān)持“以人為核心”的理念，大力推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展。

　　推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的實(shí)踐進(jìn)路

與傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化相比，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)從以下三方面實(shí)現(xiàn)突破和創(chuàng)新。

第一，深入轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，大力提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，營造美好人居環(huán)境。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要“依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨(dú)特風(fēng)光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”。在嚴(yán)守農(nóng)村耕地紅線的條件下，中國的新型城鎮(zhèn)化應(yīng)從以往“向鄉(xiāng)村要土地”的外延擴(kuò)張式發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;向城市內(nèi)部要空間”的內(nèi)涵提升式發(fā)展，提高城市土地利用效率，加強(qiáng)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造更加宜居的城市空間。為此，應(yīng)大力推進(jìn)城市更新行動(dòng)，將城市更新作為城市新老空間發(fā)展的黏合劑，深入修復(fù)、完善、清理、優(yōu)化城市的微觀機(jī)體，使城市的每一寸土地都得到合理有效利用，每一方空間都令人心曠神怡。同時(shí)，注重城市歷史文化保護(hù)與城市風(fēng)貌塑造，充分展現(xiàn)不同城市獨(dú)特的歷史文脈與精神個(gè)性。另外，深化戶籍制度改革，強(qiáng)化基本公共服務(wù)保障，確保外來流動(dòng)人口與本地城鎮(zhèn)居民更多更公平地共享城市發(fā)展成果，提升外來流動(dòng)人口的社會(huì)融合水平。

第二，全面提升城市治理水平，優(yōu)化管理體制機(jī)制，切實(shí)保障民眾利益。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)”。為了有效醫(yī)治新型城鎮(zhèn)化過程中的諸多“城市病”，亟須推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提升城市治理的科學(xué)化、精細(xì)化、智能化水平。其中，科學(xué)化強(qiáng)調(diào)尊重城市發(fā)展運(yùn)行的客觀規(guī)律，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行制度設(shè)計(jì)、決策咨詢和治理實(shí)踐；精細(xì)化注重對城市微觀、局部、細(xì)節(jié)問題的精準(zhǔn)定位與有效治理；智能化要求充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代信息技術(shù)提升城市治理成效。通過現(xiàn)代化的城市治理，加強(qiáng)城市尤其是特大城市的風(fēng)險(xiǎn)防控能力，建立健全城市應(yīng)急管理機(jī)制，增強(qiáng)城市韌性，使城市在面對意外災(zāi)害沖擊時(shí)能夠快速反應(yīng)、有效處置，切實(shí)保護(hù)城市居民的生命財(cái)產(chǎn)安全。

第三，優(yōu)化城市空間分布，完善城市政區(qū)設(shè)置，促進(jìn)城際協(xié)調(diào)發(fā)展。推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，除了加強(qiáng)城市內(nèi)部的軟硬件建設(shè)，還要進(jìn)一步優(yōu)化國家的城鎮(zhèn)空間體系布局，構(gòu)建層級有序、規(guī)模合理、分布協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)體系。為此，需要充分發(fā)揮中心城市和城市群的帶動(dòng)作用，建設(shè)現(xiàn)代化都市圈，促進(jìn)大中小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，需要不斷優(yōu)化城市行政區(qū)劃設(shè)置。通過制定更加科學(xué)合理的城市型政區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，理順城市管理體制，促進(jìn)資源有效利用，倡導(dǎo)城市行政區(qū)劃調(diào)整過程中的公民參與，建立健全科學(xué)系統(tǒng)的城市行政區(qū)劃調(diào)整績效評估體系，使其調(diào)整更加符合民眾意愿、回應(yīng)民眾訴求、保障民眾權(quán)益，并帶動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

總之，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是建立在對中國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化實(shí)踐的反思之上，結(jié)合新時(shí)代我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要所提出的具有中國特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展理念，對于解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾不啻為一劑良方。深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，需要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，尊重人在城市發(fā)展中的主體地位，通過轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式、提升城市治理水平、優(yōu)化城市空間分布，切實(shí)提升城市發(fā)展質(zhì)量、促進(jìn)人的全面發(fā)展、保障全體居民共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果，以進(jìn)一步推動(dòng)“十四五”時(shí)期高質(zhì)量發(fā)展，確保全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家開好局、起好步。

[責(zé)任編輯：楊凡、武云泉]

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