導(dǎo)讀：近年來(lái)，電動(dòng)自行車在給人們出行帶來(lái)便利的同時(shí)，也給交通秩序和安全帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。如何治理和規(guī)范電動(dòng)自行車，是牽涉億萬(wàn)百姓人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律課題。近日，清華大學(xué)法學(xué)院舉辦“中國(guó)電動(dòng)自行車治理的經(jīng)驗(yàn)與挑戰(zhàn)研討會(huì)”，記錄并分享了我國(guó)電動(dòng)自行車近十年來(lái)的地方立法經(jīng)驗(yàn)，為電動(dòng)自行車的治理提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。本期聲音版摘編會(huì)上部分專家觀點(diǎn)，以饗讀者。

立法研究需要解決哪些問題

余凌云(清華大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng))：電動(dòng)自行車立法面臨很多問題：一是允不允許使用和發(fā)展電動(dòng)車，也即對(duì)電動(dòng)車的管理是否可能限制公民財(cái)產(chǎn)權(quán)，理論上如何解釋這個(gè)問題，這在學(xué)術(shù)上引發(fā)了很多爭(zhēng)議。二是地方治理如何與“行政三法”(行政許可法、行政強(qiáng)制法、行政處罰法)進(jìn)行銜接。目前“行政三法”正在全國(guó)人大法工委進(jìn)行修改，如何回應(yīng)地方治理需要是一個(gè)重要議題。在電動(dòng)自行車治理過(guò)程中，地方立法能否設(shè)立新的強(qiáng)制、規(guī)定新的違法行為、設(shè)定新的目錄(許可)，需要進(jìn)一步研討。

姜明安(北京大學(xué)法學(xué)院教授)：規(guī)范和治理電動(dòng)車的第一條路徑是立法，通過(guò)法律、法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行規(guī)范。目前地方性立法只能規(guī)定地方性事務(wù)，那么，電動(dòng)自行車管理是不是屬于地方性事務(wù)?為何不制定全國(guó)性立法?

當(dāng)前，每個(gè)城市面臨的電動(dòng)車治理問題不一樣，有的地方限制得很嚴(yán)，有的地方放寬，比如湖南汨羅，是個(gè)縣級(jí)市，就沒有限制。地方立法有道理，但有沒有可能進(jìn)行國(guó)家層面統(tǒng)一立法，然后由地方政府規(guī)章或者地方性法規(guī)制定執(zhí)行性規(guī)定?

第二條路徑是管理、執(zhí)法。第三條路徑則是老百姓觀念的形成。如何讓老百姓接受電動(dòng)車的相關(guān)規(guī)范，公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)又如何保障?可以從生產(chǎn)、銷售、使用三個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)電動(dòng)自行車進(jìn)行規(guī)范和治理。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，立法需要明確要生產(chǎn)多大、多重、多快的電動(dòng)車;規(guī)定生產(chǎn)超標(biāo)電動(dòng)車的廠家需要承擔(dān)哪些責(zé)任。在銷售環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)制定銷售名單，明確相應(yīng)電動(dòng)自行車的型號(hào)，并且對(duì)假冒偽劣商家進(jìn)行查處。在使用環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)考慮制定上牌、登記、行使等規(guī)則。每個(gè)環(huán)節(jié)都需要抓好。

陳東(公安部交通管理局法規(guī)處處長(zhǎng))：據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前符合國(guó)標(biāo)和超標(biāo)電動(dòng)自行車總量為2.7億輛。使用者以中低收入群體為主，事故賠償、使用方面的問題都比較多。電動(dòng)車立法項(xiàng)目的研究非常具有現(xiàn)實(shí)和歷史意義。首先是電動(dòng)自行車的定義問題。目前非機(jī)動(dòng)車有很多種類，有的是普通電動(dòng)自行車、有的是電動(dòng)滑板車、還有的是兩輪的平衡車。滑板車和平衡車目前不認(rèn)為是交通工具。其次，通過(guò)不同主體之間的討論、論證，形成了新的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。再次，在新國(guó)標(biāo)制定之前曾對(duì)電動(dòng)車的性質(zhì)存在爭(zhēng)議，尤其是對(duì)突破國(guó)標(biāo)生產(chǎn)的電動(dòng)車，如何對(duì)其進(jìn)行定性存在困難，管理也有難題，這些都有探討完善立法的必要。

地方立法有何經(jīng)驗(yàn)及特點(diǎn)

陳東：我國(guó)現(xiàn)行道路交通安全法2003年出臺(tái)時(shí)，全國(guó)電動(dòng)車的數(shù)量比較少，相關(guān)產(chǎn)業(yè)剛剛興起，對(duì)于電動(dòng)車的使用、立法中缺乏預(yù)期，現(xiàn)在的立法主要是對(duì)電動(dòng)車進(jìn)行了原則性規(guī)定——將電動(dòng)車納入非機(jī)動(dòng)車進(jìn)行管理，授權(quán)各地進(jìn)行具體細(xì)化。對(duì)電動(dòng)車的立法框架，只是明確了行駛速度、整車質(zhì)量、外形尺寸的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)——符合標(biāo)準(zhǔn)，按照非機(jī)動(dòng)車進(jìn)行管理，根據(jù)的是1999年國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。

各地根據(jù)道路交通安全法授權(quán)，出臺(tái)了一些地方性法規(guī)。目前有兩種形式：一種融合在非機(jī)動(dòng)車管理規(guī)范中，采取這種形式的主要有5個(gè)省市。另一種是對(duì)電動(dòng)自行車專門立法，有13個(gè)地方，5省8個(gè)城市。地方電動(dòng)車立法，既得益于道路交通安全法的立法授權(quán)，也得益于新立法法對(duì)設(shè)區(qū)市的相關(guān)授權(quán)。

目前國(guó)家立法機(jī)關(guān)正在對(duì)道路交通安全法進(jìn)行修改，已經(jīng)征求了各部門的意見，準(zhǔn)備近期向社會(huì)公開征求意見。目前修改的總體思路是授予地方性法規(guī)立法權(quán)。電動(dòng)車立法是綜合性立法，涉及生產(chǎn)、銷售。道路交通安全法無(wú)法對(duì)電動(dòng)車全鏈條規(guī)范，需要地方立法對(duì)整個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范。電動(dòng)車立法應(yīng)當(dāng)是綜合性的、全面的、完整的。

余凌云：《北京市非機(jī)動(dòng)車管理?xiàng)l例》的制定，立法過(guò)程非常具有針對(duì)性。條例于2018年11月1日起施行，在施行之后的這段時(shí)間內(nèi)，大家對(duì)立法的印象很好，沒有負(fù)面聲音。廣東深圳很早對(duì)電動(dòng)自行車就有地方立法，效果不錯(cuò)。南京市《道路交通安全管理?xiàng)l例》已經(jīng)通過(guò)并實(shí)施，江蘇省的相關(guān)立法也在制定。黑龍江正在進(jìn)行電動(dòng)自行車立法。

王慶祥(北京市政府法制辦處長(zhǎng))：北京市的地方立法并非最早，但是在其他地方立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，有一些亮點(diǎn)。立法過(guò)程中進(jìn)行了很多調(diào)研，北京市立法的主要思路和基本原則是：

第一，堅(jiān)持維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一。我國(guó)是一元多極立法體系，對(duì)于電動(dòng)自行車立法中的關(guān)鍵問題，社會(huì)公眾和生產(chǎn)廠商的認(rèn)識(shí)存在偏差，對(duì)于是否進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范存在爭(zhēng)議;對(duì)于銷售環(huán)節(jié)是適用產(chǎn)品質(zhì)量法還是道路交通安全法也存在爭(zhēng)議。北京市的立法堅(jiān)持道路交通安全法確定了機(jī)動(dòng)車和非機(jī)動(dòng)車的管理分類，確立了基本原則;堅(jiān)持產(chǎn)品質(zhì)量法對(duì)于電動(dòng)自行車、電動(dòng)摩托車的標(biāo)準(zhǔn)，在立法出臺(tái)之前，工商和質(zhì)檢對(duì)生產(chǎn)銷售進(jìn)行了整治和治理。

第二，實(shí)施全環(huán)節(jié)管理，源頭治理。由于政府初期并未對(duì)電動(dòng)自行車及時(shí)管理，銷售出于失控情況。如何對(duì)百姓的信賴?yán)孢M(jìn)行保障是難點(diǎn)。重點(diǎn)是對(duì)生產(chǎn)、銷售的不執(zhí)行產(chǎn)品質(zhì)量法的問題進(jìn)行治理。

第三，積極穩(wěn)妥推進(jìn)原則。北京市立法對(duì)電動(dòng)車進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)范，必然會(huì)影響百姓利益，因此設(shè)置了3年過(guò)渡期，對(duì)百姓購(gòu)買的車輛不是一刀切地禁止，而是引導(dǎo)。堅(jiān)持對(duì)生產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)的治理先行，在3年過(guò)渡期逐步消化存量。堅(jiān)持輿論宣傳先行，形成公民對(duì)電動(dòng)車的合理預(yù)期，法律出臺(tái)之后半年作為試行期，也為社會(huì)接受法律制度的變化提供了很好的基礎(chǔ)。

第四，疏堵結(jié)合。北京市城市交通擁堵和環(huán)境污染問題比較嚴(yán)重，希望通過(guò)規(guī)范促進(jìn)使用非機(jī)動(dòng)車，從而緩解以上問題，讓公眾樹立安全意識(shí)。

鄒維萍(北京市人大法工委副主任)：《北京市非機(jī)動(dòng)車管理?xiàng)l例》以電動(dòng)自行車和互聯(lián)網(wǎng)自行車為規(guī)制重點(diǎn)。在條例的制度設(shè)計(jì)過(guò)程中，規(guī)范了各個(gè)環(huán)節(jié)。一個(gè)制度設(shè)計(jì)是銷售環(huán)節(jié)，條例通過(guò)產(chǎn)品銷售目錄，以國(guó)標(biāo)為唯一標(biāo)準(zhǔn)，將符合國(guó)標(biāo)的產(chǎn)品即納入產(chǎn)品銷售目錄，這個(gè)目錄是開放的。另一個(gè)制度設(shè)計(jì)是登記環(huán)節(jié)。北京市電動(dòng)車必須登記，取得行駛證、號(hào)牌。為了促進(jìn)公民購(gòu)買合標(biāo)電動(dòng)車，對(duì)于符合目錄的車輛，免費(fèi)發(fā)放行駛證、號(hào)牌;而不符合的車輛，則取得臨時(shí)行駛證、號(hào)牌，臨時(shí)號(hào)牌具有3年的過(guò)渡期。此外，對(duì)罰則等問題也作了規(guī)范。

同時(shí)，北京也啟動(dòng)了對(duì)實(shí)施辦法的修改。在實(shí)施辦法內(nèi)，按照道路交通安全法提出的要求和精神明確了如何使用的問題，將滑板、平衡車等納入規(guī)范。此外，對(duì)于頭盔，標(biāo)準(zhǔn)及其質(zhì)量等問題的規(guī)范作為倡導(dǎo)性條款。把電動(dòng)三輪車和四輪車納入機(jī)動(dòng)車進(jìn)行管理。法律的生命在于實(shí)施，希望后期的執(zhí)法監(jiān)督要跟得上。

杜瑩(北京市公安局交通局法制處副處長(zhǎng))：執(zhí)法中的問題通過(guò)立法予以解決，首先解決了部門職責(zé)分工的問題，北京市立法通過(guò)職責(zé)分工，明確了各部門的職責(zé);通過(guò)目錄解決了源頭管理。第二是解決存量車問題。第三是完善非機(jī)動(dòng)車通行安全規(guī)范。第四是提高了對(duì)非機(jī)動(dòng)車嚴(yán)重違法行為執(zhí)法力度，對(duì)一些嚴(yán)重行為，確定了現(xiàn)場(chǎng)強(qiáng)制措施，對(duì)于嚴(yán)重違法行為設(shè)置了高額罰款。

當(dāng)前治理有何成效和不足

馮新毅(廣東省深圳市公安局交通管理局副局長(zhǎng))：截至目前，深圳市電動(dòng)自行車限行道路共586條，原特區(qū)內(nèi)90%的主次干道、原特區(qū)外中心城區(qū)道路均已實(shí)施限行。目前深圳市禁摩限電的總體運(yùn)作模式是“強(qiáng)化限行、強(qiáng)化打擊、強(qiáng)化疏導(dǎo)”，從源頭到路面開展聯(lián)合整治，落實(shí)檢查監(jiān)督制度，每月將工作情況定期通報(bào)到市、區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)，促進(jìn)了工作有效開展。

自2012年起對(duì)民生行業(yè)電動(dòng)自行車實(shí)行備案管理。明確從事報(bào)刊投遞(含快遞、外賣)、運(yùn)送燃?xì)夂屯把b飲用水及鮮奶以及涉及市政設(shè)施搶修的行業(yè)可申請(qǐng)備案。備案車輛不受限行管理限制。此外，通過(guò)“六統(tǒng)一”(統(tǒng)一工作人員服裝樣式、統(tǒng)一工作人員持證管理、統(tǒng)一送餐車輛編號(hào)管理、統(tǒng)一佩戴騎行安全頭盔、統(tǒng)一平臺(tái)信用管理體系、統(tǒng)一購(gòu)置人員和車輛保險(xiǎn))和“六不準(zhǔn)”(不準(zhǔn)使用超標(biāo)外賣送餐車、不準(zhǔn)載人或?qū)嵤┓欠ɡ汀⒉粶?zhǔn)超載、不準(zhǔn)沖紅燈、不準(zhǔn)走機(jī)動(dòng)車道、不準(zhǔn)逆行)對(duì)快遞、外賣配送車輛進(jìn)行精細(xì)化管理。

近年來(lái)深圳市禁摩限電取得了重大的工作成效。首先是交通事故死亡人數(shù)連續(xù)下降，實(shí)現(xiàn)六年來(lái)涉及“五類車”交通事故及死亡人數(shù)連續(xù)持續(xù)下降，全市交通事故死亡人數(shù)連續(xù)14年下降。其次是交通文明指數(shù)明顯提升。

《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全違法行為處罰條例》對(duì)電動(dòng)車違法行為進(jìn)行了明確規(guī)定，突出“重典治亂”。目前處罰條例的修訂工作也列入今年立法計(jì)劃。此外，深圳市正在推動(dòng)《深圳市電動(dòng)自行車管理若干規(guī)定》的出臺(tái)，預(yù)計(jì)該規(guī)定將于2019年7月份頒布，12年1日正式施行。

下一步的工作思路是，首先要充分做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，分層消化、平穩(wěn)過(guò)渡;二是成立市電動(dòng)自行車管理辦公室;三是為市民發(fā)放過(guò)渡標(biāo)識(shí)及登記號(hào)牌;四是盡量滿足存量電動(dòng)二輪車的納管需求;五是加大全面禁行區(qū)域的公共交通投入。

蔡衛(wèi)國(guó)(江蘇省南京市公安局交管局法制處處長(zhǎng))：江蘇省是電動(dòng)車生產(chǎn)、使用大省，全省生產(chǎn)廠家超過(guò)300家，年產(chǎn)電動(dòng)自行車超過(guò)1000萬(wàn)輛，目前全省電動(dòng)自行車(包括不符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的電動(dòng)自行車)保有量就達(dá)3300多萬(wàn)輛，其中南京超過(guò)400萬(wàn)輛。不合標(biāo)準(zhǔn)車輛多、交通違法多、交通事故多、火災(zāi)事故多、被盜案件多是電動(dòng)自行車存在的主要問題。

在電動(dòng)自行車的管理中存在以下問題：一是源頭監(jiān)管不到位，生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)監(jiān)管缺位，車輛超標(biāo)問題未得到根本解決，大量超標(biāo)電動(dòng)自行車流入市場(chǎng)。二是駕駛?cè)私煌ㄒ庾R(shí)淡薄，交通違法行為多發(fā)，實(shí)際交通管理過(guò)程中存在執(zhí)行難、管理難等問題，法律保障也還不夠健全。三是事故理賠難度大，電動(dòng)自行車投保率低，發(fā)生事故后損害賠償難度較大、醫(yī)療費(fèi)用難以落實(shí)。四是特殊行業(yè)群體大，從事快遞、外賣及環(huán)衛(wèi)等行業(yè)的電動(dòng)自行車保有量較大，且使用頻率高，尚未形成有效的行業(yè)管理。五是法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)缺失滯后，尚未制定出臺(tái)針對(duì)電動(dòng)自行車管理的法規(guī)或規(guī)章，而僅在地方性法規(guī)的部分章節(jié)中予以原則性規(guī)定。此外新舊國(guó)標(biāo)電動(dòng)自行車的銜接管理普遍存在缺失。

《南京市道路交通安全條例》已經(jīng)獲批，接下來(lái)，將制定《江蘇省電動(dòng)自行車管理?xiàng)l例》和《南京市非機(jī)動(dòng)車管理辦法》，進(jìn)一步加大電動(dòng)自行車管理力度，推動(dòng)車輛屬性與號(hào)牌鑒定工作。

鄧勝斌(浙江省衢州市司法局局長(zhǎng))：衢州市對(duì)電動(dòng)自行車的管理主要做了以下工作：第一，設(shè)立了目錄進(jìn)行管理，符合目錄，方可銷售。第二，立法創(chuàng)制性的規(guī)定，比如在沒有劃分的混合車道時(shí)速規(guī)定為20km/h。第三，強(qiáng)制保險(xiǎn)。在立法中規(guī)定了鼓勵(lì)強(qiáng)制保險(xiǎn)。在實(shí)施過(guò)程中，政府通過(guò)補(bǔ)助引導(dǎo)大家參保。第四，關(guān)于佩戴頭盔，開始是鼓勵(lì)，后來(lái)認(rèn)識(shí)到佩戴頭盔非常重要，所以在規(guī)定中改為“應(yīng)當(dāng)”兩字，但沒有設(shè)置罰則，對(duì)于沒有佩戴頭盔的，交警可以責(zé)令改正，批評(píng)教育。第五，厘清部門職能，在現(xiàn)實(shí)執(zhí)法過(guò)程中，多次召開協(xié)調(diào)會(huì)，建立部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。第六，設(shè)置了法律的過(guò)渡期，真正開始路面執(zhí)法距離生效有半年的緩沖期，其間對(duì)立法進(jìn)行大力宣傳和引導(dǎo)。第七，執(zhí)法的聯(lián)動(dòng)和集中整治。第八，注意大數(shù)據(jù)信息化管理。由于警力的不足，為了管控到位，把物聯(lián)網(wǎng)芯片嵌入牌照，便于監(jiān)測(cè)行車軌跡，發(fā)現(xiàn)違法行為，對(duì)違法狀況進(jìn)行數(shù)據(jù)分析。

當(dāng)前管理存在的幾個(gè)問題：第一，立法權(quán)限的限制比較大，如強(qiáng)制保險(xiǎn)和強(qiáng)制頭盔。第二，管理力量需要通過(guò)技術(shù)來(lái)解決。第三，對(duì)電動(dòng)車蓄電池管理存在空白。第四，對(duì)商家銷售超標(biāo)電動(dòng)車的罰則需要完善。第五，對(duì)違法行為的教育問題要強(qiáng)化。第六，對(duì)外賣車輛的管理、電動(dòng)三輪、四輪車的管理問題以及對(duì)外地車的管理問題要進(jìn)一步研究解決。

梁宇新(廣西壯族自治區(qū)南寧市公安局交通警察支隊(duì)秩序科科長(zhǎng))：南寧市2009年出臺(tái)電動(dòng)車條例，對(duì)注冊(cè)登記予以明確。2012年開始先行先試，對(duì)北部灣的城市進(jìn)行上牌，形成一整套登記注冊(cè)管理辦法。注冊(cè)登記之后，開始嚴(yán)格規(guī)范道路管理機(jī)制。最初集中整治的效果不是很好，電動(dòng)自行車的秩序亂象非常普遍。2014年，規(guī)定了注冊(cè)登記時(shí)對(duì)車主進(jìn)行交通安全教育，才能進(jìn)行后續(xù)登記。之后的執(zhí)法效果很好，95%的違法行為人對(duì)教育工作表示支持。在學(xué)習(xí)教育之后的當(dāng)年，電動(dòng)車死亡率下降50%。

立法中也嘗試進(jìn)行了很多工作，如制定南寧市交通安全條例。對(duì)非機(jī)動(dòng)車出現(xiàn)的其他情況均有考慮。但由于在自治區(qū)的立法和監(jiān)管存在很多限制，地方立法較為嚴(yán)格。自治區(qū)等層面對(duì)于非機(jī)動(dòng)車的立法沒有納入議事日程。

對(duì)于電動(dòng)車的管理，應(yīng)當(dāng)逐漸向機(jī)動(dòng)車靠攏，同時(shí)，強(qiáng)化行政法律責(zé)任，提高罰款額度。此外，電動(dòng)車的很多具體問題也必須認(rèn)真面對(duì)并加以解決，如禮讓行人問題在電動(dòng)車中難以落實(shí);非機(jī)動(dòng)車載人中乘客撐傘是否違法;私自使用大容量的電瓶問題如何處理等以及對(duì)于超標(biāo)電動(dòng)車的處置問題，若不及時(shí)處置，可能形成新型僵尸車問題。

因此提出以下建議：第一，國(guó)家立法機(jī)關(guān)可以多到基層進(jìn)行調(diào)研，允許一些有特色的地方先行先試。第二，將電動(dòng)車作為道交法的單獨(dú)一個(gè)章節(jié)。第三，在管理中增加行政強(qiáng)制措施，將報(bào)廢、注銷、保險(xiǎn)等問題予以考慮。

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[責(zé)任編輯：楊凡、徐紅梅]

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