原標題：山東開放入鄉返鄉落戶，專家分析“哪些人會選擇落戶農村”

來源：人民日報客戶端山東頻道

近期，山東省公安廳有關負責人在新聞發布會上介紹了最新的戶籍制度改革舉措。

據報道，未來在人口遷移方面，山東將實施按經常居住地登記戶口制度，充分尊重城鄉居民自主選擇定居的意愿，按照“宜城則城、宜鄉則鄉”原則，一方面全面放開城鎮落戶限制，取消其他前置條件和附加限制；另一方面，允許符合當地人民政府規定條件的入鄉返鄉創業就業的高校學生、退伍軍人，以及擁有農村宅基地使用權的原進城落戶農村人口回農村落戶，促進人口雙向流動，合理分布。

消息一經發布，立即引發各界廣泛關注，有人甚至將之稱作“戶籍新政”，這個評價不可謂不高。總體看，這一政策顯然有利于人口雙向流動，對于促進城鄉融合發展具有積極意義。但人們關注點并不在這里，而是聚焦在政策的后半部分，即允許特定人群落戶農村上面。

人們之所以會如此關注落戶農村的問題，一方面是因為這個渠道已經封閉多年，突然開放難免引發諸多猜想；另一方面則是因為多數人對其中的政策邏輯不甚了了，出現了一些跟風和追捧。

從公布的政策方案來看，允許落戶農村的主要包含兩大類人群：第一類是入鄉返鄉創業就業的高校學生、退伍軍人，第二類是擁有農村宅基地使用權的原進城落戶農村人口。開放這兩類人群落戶農村渠道，其實有著頗為不同的政策考量：

允許第一類人群落戶，主要是基于穩就業和改善農村人力資源供給兩方面的考慮。首先，高校學生和退伍軍人是兩個最主要的新就業群體；同時，在高人力資本積累群體中，恐怕也只有這兩部分人會規模化地提出落戶農村的需求。這意味著，明確高校學生和退伍軍人這個范圍，與其說是限制性條款，倒不如說是引導性條款——實際上是引導這兩部分人積極投身農村創新創業活動。

允許第二類人群落戶，則主要是基于化解矛盾的考慮。在推進鄉村振興過程中，各地普遍出現了村莊空間布局的調整，比如山東的“合村并居”規模搞得還很大。這個進程無論基于何種宏大敘事，在農民看來其實就是“拆遷”，他們最核心的關切就是補償金額。農村拆遷補償一般有兩方面依據：一方面是根據原有的宅基地和住房面積，另一方面則是根據戶口本上的人數。這意味著，那些已經將戶口落戶城鎮的家庭難免會“吃虧”，近些年由此引發的矛盾已經不在少數。因此，允許那些擁有農村宅基地使用權的原進城落戶農村人口再返鄉落戶，最直接的作用是避免拆遷安置過程中出現不必要的麻煩。

現實中，上述兩類人群的規模本身并不大，其中有意愿、有需求落戶農村的就更少，這個政策熱度未必反映實際需求，未來不會出現大規模返鄉落戶。

事情看似到此為止了。然而，如果從中國農村長遠發展的角度考慮，話說到這里還不能馬上打住，因為這個事件將戶口與集體經濟組織成員的關系推向了前臺。長久以來，農村戶籍都是與集體經濟組織成員身份捆綁在一起的，一些返鄉入鄉人群之所以希望落戶農村，想要的實際上不是那一紙戶口，而是集體經濟組織成員待遇。當然，人們希望落戶的是那些集體經濟發達、分紅回報豐厚的村莊，至于那些沒有多少集體收益甚至負債累累的村莊是鮮有人問津的。

現行體制下，外來人員要通過落戶獲得集體經濟組織成員身份，必須經過現有村民的一致同意。從以往經驗看，針對這類事情不同村莊間并無統一的議事規則，但有一個共同點是絕大部分村民都不會支持。各地都有不少大學生村官在一些經濟發達村擔任村干部，長的甚至已經干了十幾年，但真正落戶獲得“村民待遇”的寥寥無幾。因為多一個人獲得集體經濟組織成員身份，就意味著收益分紅被稀釋一份，一般村民從樸素情感出發通常難以認同。過去在珠三角等地鬧得滿城風雨的“外嫁女”問題就由此而來。

如果按照這個邏輯走下去，允許一部分特定人群落戶農村的政策不但操作起來有一定難度，甚至可能引發新的矛盾。因此要讓這一政策順暢落地，就必須首先對現行農村社會經濟體制進行變革，其中的核心內容是推行“政經分開”改革。即：將社區成員權（對應戶籍）與集體經濟組織成員權（對應股權）分開，需要落戶的直接按照統一的戶籍制度操作，因為投資、技術或經營貢獻等情況可以獲得股權的則按照股份經濟合作社的章程規定的程序進行。

這樣一來就成功繞過了允許特定人群落戶農村可能的帶來的弊端和沖突。當然，可能同時也繞過了落戶農村這件事本身。因為一個沒有經濟價值的農村戶口，想必沒有多少人有興趣。這恰恰是此事反映出的一個深層悖論。

理解了這一點再回過頭來看山東出臺的政策，其真正的價值仍然是在政策的前半部分，即全面放開城鎮落戶限制上面。多年來大量的農業轉移人口難以在城鎮落戶始終是制約高質量城鎮化以及經濟社會發展全局的一個重要瓶頸，放開落戶限制疏通了關鍵的政策堵點。至于允許部分特定人群落戶農村，更多是從政策完整性角度作出的閉環安排，對于其實際意義不宜有過高期待。

長遠看，戶籍制度還會長期存在，但現代戶籍制度主要承擔的是人口常住地登記功能，而不再與社會保障、公共服務、經濟待遇等問題掛鉤。如果實現了這一點，戶籍在城市還是在農村，其實已經不那么重要了。

（作者：陳明，中國社會科學院政治學研究所副研究員，中國社會科學院大學政府管理學院副教授，主要研究領域為土地制度、鄉村治理、城鄉發展，著有《土地政治論》《鄉村治理現代化研究論綱》等。）

來源：澎湃新聞

[責任編輯：楊凡、崔中連]

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