原標題：山東開放入鄉(xiāng)返鄉(xiāng)落戶，專家分析“哪些人會選擇落戶農(nóng)村”

來源：人民日報客戶端山東頻道

近期，山東省公安廳有關負責人在新聞發(fā)布會上介紹了最新的戶籍制度改革舉措。

據(jù)報道，未來在人口遷移方面，山東將實施按經(jīng)常居住地登記戶口制度，充分尊重城鄉(xiāng)居民自主選擇定居的意愿，按照“宜城則城、宜鄉(xiāng)則鄉(xiāng)”原則，一方面全面放開城鎮(zhèn)落戶限制，取消其他前置條件和附加限制；另一方面，允許符合當?shù)厝嗣裾?guī)定條件的入鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)的高校學生、退伍軍人，以及擁有農(nóng)村宅基地使用權的原進城落戶農(nóng)村人口回農(nóng)村落戶，促進人口雙向流動，合理分布。

消息一經(jīng)發(fā)布，立即引發(fā)各界廣泛關注，有人甚至將之稱作“戶籍新政”，這個評價不可謂不高。總體看，這一政策顯然有利于人口雙向流動，對于促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有積極意義。但人們關注點并不在這里，而是聚焦在政策的后半部分，即允許特定人群落戶農(nóng)村上面。

人們之所以會如此關注落戶農(nóng)村的問題，一方面是因為這個渠道已經(jīng)封閉多年，突然開放難免引發(fā)諸多猜想；另一方面則是因為多數(shù)人對其中的政策邏輯不甚了了，出現(xiàn)了一些跟風和追捧。

從公布的政策方案來看，允許落戶農(nóng)村的主要包含兩大類人群：第一類是入鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)的高校學生、退伍軍人，第二類是擁有農(nóng)村宅基地使用權的原進城落戶農(nóng)村人口。開放這兩類人群落戶農(nóng)村渠道，其實有著頗為不同的政策考量：

允許第一類人群落戶，主要是基于穩(wěn)就業(yè)和改善農(nóng)村人力資源供給兩方面的考慮。首先，高校學生和退伍軍人是兩個最主要的新就業(yè)群體；同時，在高人力資本積累群體中，恐怕也只有這兩部分人會規(guī)模化地提出落戶農(nóng)村的需求。這意味著，明確高校學生和退伍軍人這個范圍，與其說是限制性條款，倒不如說是引導性條款——實際上是引導這兩部分人積極投身農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動。

允許第二類人群落戶，則主要是基于化解矛盾的考慮。在推進鄉(xiāng)村振興過程中，各地普遍出現(xiàn)了村莊空間布局的調整，比如山東的“合村并居”規(guī)模搞得還很大。這個進程無論基于何種宏大敘事，在農(nóng)民看來其實就是“拆遷”，他們最核心的關切就是補償金額。農(nóng)村拆遷補償一般有兩方面依據(jù)：一方面是根據(jù)原有的宅基地和住房面積，另一方面則是根據(jù)戶口本上的人數(shù)。這意味著，那些已經(jīng)將戶口落戶城鎮(zhèn)的家庭難免會“吃虧”，近些年由此引發(fā)的矛盾已經(jīng)不在少數(shù)。因此，允許那些擁有農(nóng)村宅基地使用權的原進城落戶農(nóng)村人口再返鄉(xiāng)落戶，最直接的作用是避免拆遷安置過程中出現(xiàn)不必要的麻煩。

現(xiàn)實中，上述兩類人群的規(guī)模本身并不大，其中有意愿、有需求落戶農(nóng)村的就更少，這個政策熱度未必反映實際需求，未來不會出現(xiàn)大規(guī)模返鄉(xiāng)落戶。

事情看似到此為止了。然而，如果從中國農(nóng)村長遠發(fā)展的角度考慮，話說到這里還不能馬上打住，因為這個事件將戶口與集體經(jīng)濟組織成員的關系推向了前臺。長久以來，農(nóng)村戶籍都是與集體經(jīng)濟組織成員身份捆綁在一起的，一些返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人群之所以希望落戶農(nóng)村，想要的實際上不是那一紙戶口，而是集體經(jīng)濟組織成員待遇。當然，人們希望落戶的是那些集體經(jīng)濟發(fā)達、分紅回報豐厚的村莊，至于那些沒有多少集體收益甚至負債累累的村莊是鮮有人問津的。

現(xiàn)行體制下，外來人員要通過落戶獲得集體經(jīng)濟組織成員身份，必須經(jīng)過現(xiàn)有村民的一致同意。從以往經(jīng)驗看，針對這類事情不同村莊間并無統(tǒng)一的議事規(guī)則，但有一個共同點是絕大部分村民都不會支持。各地都有不少大學生村官在一些經(jīng)濟發(fā)達村擔任村干部，長的甚至已經(jīng)干了十幾年，但真正落戶獲得“村民待遇”的寥寥無幾。因為多一個人獲得集體經(jīng)濟組織成員身份，就意味著收益分紅被稀釋一份，一般村民從樸素情感出發(fā)通常難以認同。過去在珠三角等地鬧得滿城風雨的“外嫁女”問題就由此而來。

如果按照這個邏輯走下去，允許一部分特定人群落戶農(nóng)村的政策不但操作起來有一定難度，甚至可能引發(fā)新的矛盾。因此要讓這一政策順暢落地，就必須首先對現(xiàn)行農(nóng)村社會經(jīng)濟體制進行變革，其中的核心內(nèi)容是推行“政經(jīng)分開”改革。即：將社區(qū)成員權（對應戶籍）與集體經(jīng)濟組織成員權（對應股權）分開，需要落戶的直接按照統(tǒng)一的戶籍制度操作，因為投資、技術或經(jīng)營貢獻等情況可以獲得股權的則按照股份經(jīng)濟合作社的章程規(guī)定的程序進行。

這樣一來就成功繞過了允許特定人群落戶農(nóng)村可能的帶來的弊端和沖突。當然，可能同時也繞過了落戶農(nóng)村這件事本身。因為一個沒有經(jīng)濟價值的農(nóng)村戶口，想必沒有多少人有興趣。這恰恰是此事反映出的一個深層悖論。

理解了這一點再回過頭來看山東出臺的政策，其真正的價值仍然是在政策的前半部分，即全面放開城鎮(zhèn)落戶限制上面。多年來大量的農(nóng)業(yè)轉移人口難以在城鎮(zhèn)落戶始終是制約高質量城鎮(zhèn)化以及經(jīng)濟社會發(fā)展全局的一個重要瓶頸，放開落戶限制疏通了關鍵的政策堵點。至于允許部分特定人群落戶農(nóng)村，更多是從政策完整性角度作出的閉環(huán)安排，對于其實際意義不宜有過高期待。

長遠看，戶籍制度還會長期存在，但現(xiàn)代戶籍制度主要承擔的是人口常住地登記功能，而不再與社會保障、公共服務、經(jīng)濟待遇等問題掛鉤。如果實現(xiàn)了這一點，戶籍在城市還是在農(nóng)村，其實已經(jīng)不那么重要了。

（作者：陳明，中國社會科學院政治學研究所副研究員，中國社會科學院大學政府管理學院副教授，主要研究領域為土地制度、鄉(xiāng)村治理、城鄉(xiāng)發(fā)展，著有《土地政治論》《鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化研究論綱》等。）

來源：澎湃新聞

[責任編輯：楊凡、崔中連]

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