原標(biāo)題：區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展機(jī)制下的日照市近郊型鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃策略研究

來(lái)源：經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)

原標(biāo)題：區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展機(jī)制下的日照市近郊型鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃策略研究

來(lái)源：經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)行政區(qū)劃的重要基礎(chǔ)單元,編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃,有利于統(tǒng)籌自然資源保護(hù)、修復(fù)和開(kāi)發(fā)、利用,指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè),在協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系、促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展中具有重要的推動(dòng)作用。近郊型鄉(xiāng)鎮(zhèn)是隨著城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,位于城區(qū)周邊,需承載城市功能、融入城區(qū)的同時(shí),但仍同時(shí)承擔(dān)鎮(zhèn)村本身發(fā)展與鄉(xiāng)村振興的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

近郊型鄉(xiāng)鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型、全面融入城區(qū)的同時(shí),要保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色,發(fā)展城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)。當(dāng)前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有的城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃普遍呈現(xiàn)出難以有效指導(dǎo)鎮(zhèn)村的規(guī)劃建設(shè),以及對(duì)各類自然資源要素的管控。因此,在城鄉(xiāng)融合、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)、城鄉(xiāng)共建的區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展機(jī)制下,亟須探索“產(chǎn)—人—地”三維空間要素的多元化建設(shè)需求,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色發(fā)掘用地混合、功能復(fù)合的布局,實(shí)現(xiàn)全域統(tǒng)籌資源保護(hù)與城鄉(xiāng)發(fā)展,應(yīng)對(duì)新型城鎮(zhèn)化及周邊鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展與建設(shè)需求。

一、近郊型鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來(lái)發(fā)展特征

根據(jù)2021年統(tǒng)計(jì)年鑒顯示,日照市共有16個(gè)街道35個(gè)鎮(zhèn)4個(gè)鄉(xiāng)。從城鎮(zhèn)發(fā)展與城鄉(xiāng)融合程度分析,日照市轄區(qū)有7個(gè)鎮(zhèn)屬于近郊型,其中河山鎮(zhèn)、濤雒鎮(zhèn)、虎山鎮(zhèn)、碑廓鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化特征尤為突出,屬于城鄉(xiāng)融合發(fā)展“第一梯隊(duì)”。

(一)產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)明顯

近郊型鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有臨近城區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì),城-鎮(zhèn)關(guān)系緊密。隨著城區(qū)空間拓展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、級(jí)差地租等因素影響,近郊型鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為承載城區(qū)部分功能和產(chǎn)業(yè)外溢的重要區(qū)域,城鎮(zhèn)化趨勢(shì)明顯,出現(xiàn)逐步融入城區(qū)的趨勢(shì)。

為保障全市產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間,規(guī)劃構(gòu)建“一帶三軸多區(qū)”產(chǎn)業(yè)空間格局,依托沿海產(chǎn)業(yè)發(fā)展軸,串聯(lián)山海天旅游度假區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、先進(jìn)鋼鐵制造基地等不同產(chǎn)業(yè)功能分區(qū)。其中,河山鎮(zhèn)南部承載著城區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、高端醫(yī)療制造產(chǎn)業(yè)的功能布局與產(chǎn)業(yè)發(fā)展,濤雒鎮(zhèn)南部與虎山鎮(zhèn)東部聚合發(fā)展先進(jìn)鋼鐵制造業(yè),成為承擔(dān)城市第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展鋼鐵制造的擴(kuò)展區(qū)。

(二)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

根據(jù)“七普”數(shù)據(jù)顯示,全市居住在城鎮(zhèn)的人口181.47萬(wàn)人,占61.13%；居住在鄉(xiāng)村的人口115.37萬(wàn)人,占38.87%。與“六普”相比,城鎮(zhèn)人口增加49.60人,鄉(xiāng)村人口減少32.86萬(wàn)人,城鎮(zhèn)人口比重提高14.05個(gè)百分點(diǎn)。2020年人戶分離人口71.86萬(wàn)人,與“六普”相比,人戶分離人口增長(zhǎng)70.44%。

由此可見(jiàn),城鎮(zhèn)人口逐年集聚,城鎮(zhèn)化現(xiàn)象逐年遞增。由于城鎮(zhèn)醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施較完備,約80%農(nóng)村人口選擇保留農(nóng)村戶口和宅基地,選擇往城鎮(zhèn)流動(dòng),提高人居環(huán)境和子女教育水平。可見(jiàn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)群體多元化,城鎮(zhèn)“兩棲”人口特征明顯,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化已經(jīng)成為人口流動(dòng)的趨勢(shì)。

(三)集體建設(shè)用地資源充足

經(jīng)統(tǒng)計(jì),2020年日照市農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積429.48公頃,占建設(shè)用地總面積的57.21%,高于山東省平均水平49.66%。人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地269.52平方米,遠(yuǎn)高于人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地155.78平方米/人,略低于山東省平均值286平方米/人。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展空間之間存在土地利用沖突,土地二元屬性明顯。同時(shí),我市縣域?qū)用娴膰?guó)土空間規(guī)劃編制工作尚未完成,缺少上位規(guī)劃的指導(dǎo)和指標(biāo)約束,鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至村莊普遍存在集體建設(shè)用地粗放、村莊用地規(guī)模不減反增等問(wèn)題,鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源整合和使用空間遠(yuǎn)高于城市用地。由此可見(jiàn),隨著近年新發(fā)展理念要求和國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)空間資源的緊約束政策,集體建設(shè)用地將成為我市城鎮(zhèn)新增建設(shè)空間的重要后備資源。

二、近郊型鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制導(dǎo)向

當(dāng)前,日照市國(guó)土空間總體規(guī)劃已形成初步成果,初步構(gòu)建“一屏多廊、兩區(qū)四特、一帶兩片”國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局,打造“1+2+9+N”的城鎮(zhèn)空間格局,引導(dǎo)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)相對(duì)集中緊湊布局。

日照市近郊型鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)空間發(fā)展“9”的部分重點(diǎn)鎮(zhèn),在承載城市功能時(shí),既要考量生態(tài)引領(lǐng),理水為脈,以生態(tài)廊道為本底,提升生態(tài)服務(wù)功能,也要打破傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間發(fā)展,合理分配土地指標(biāo),發(fā)揮土地二元屬性特征,充分重視縣(區(qū))與鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)劃分和服務(wù)地方需求的辯證關(guān)系。

三、近郊型鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間發(fā)展與建設(shè)策略

在編制近郊型鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃時(shí),要積極銜接城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界,統(tǒng)籌鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)用地布局,充分銜接城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系。同時(shí),也要發(fā)揮近郊型鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色,以長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光聚焦規(guī)劃發(fā)展與建設(shè)策略。

(一)堅(jiān)持生態(tài)本底思想,構(gòu)建生態(tài)底線網(wǎng)絡(luò)

生態(tài)是日照得天獨(dú)厚的生產(chǎn)力與競(jìng)爭(zhēng)力,鄉(xiāng)鎮(zhèn)是市域保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性的基底,適時(shí)構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)底線網(wǎng)絡(luò),保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)空間穩(wěn)定性。推進(jìn)“田水路林村”全域土地綜合整治,發(fā)揮生態(tài)空間格局優(yōu)勢(shì),協(xié)調(diào)生產(chǎn)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)。

(二)優(yōu)化國(guó)土空間用地布局

發(fā)揮集體建設(shè)用地作為城鎮(zhèn)建設(shè)空間的后備資源優(yōu)勢(shì)。一是將耕地、生態(tài)資源保護(hù)與土地綜合整治相結(jié)合,重點(diǎn)挖掘盤活存量土地,補(bǔ)充城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模,預(yù)留彈性發(fā)展空間,探索空間功能復(fù)合,增強(qiáng)城鎮(zhèn)的綜合承載能力。二是科學(xué)評(píng)估空間結(jié)構(gòu),打破村鎮(zhèn)界線、城鎮(zhèn)界線,優(yōu)化鎮(zhèn)村體系和功能布局,與城市生活圈進(jìn)行資源整合,統(tǒng)籌布局建設(shè)鄉(xiāng)村社區(qū)生活圈,讓城鄉(xiāng)共享城市化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)資源,提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。

(三)建立“共”的意識(shí),發(fā)揮空間資源多元化特色

要全方位統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)共建,協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源共享。一是共享生活資源,發(fā)揮近郊優(yōu)勢(shì),借力教育、醫(yī)療、交通等城市公共資源,提高生活幸福感；二是共建城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)特色,在承載城市產(chǎn)業(yè)功能的同時(shí),探索特色農(nóng)業(yè)、文化民俗、休閑旅游等鄉(xiāng)村“慢生活”方式,增加鄉(xiāng)村活力；三是共謀鄉(xiāng)村振興,以城帶鎮(zhèn),從城鎮(zhèn)現(xiàn)代化和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展角度出發(fā),謀劃多元化建設(shè)需求,挖掘鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色用地、功能復(fù)合的布局結(jié)構(gòu),切實(shí)改善農(nóng)民生活居住條件和鄉(xiāng)村風(fēng)貌。

小結(jié):通過(guò)著重加強(qiáng)近郊型鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制,率先打通城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間協(xié)調(diào)發(fā)展道路,發(fā)揮規(guī)劃先行作用,統(tǒng)籌指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展促進(jìn)鄉(xiāng)村振興,探索新型城鎮(zhèn)化下更多可復(fù)制可推廣的城鄉(xiāng)改革經(jīng)驗(yàn)。

(丁元明 王昱含 徐洋 高超 蘇昱瑋范玉海 漢群)

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