原標題：齊魯策論丨“無證明之省”如何更進一步

來源：大眾報業·大眾日報客戶端

原標題：齊魯策論丨“無證明之省”如何更進一步

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□ 戰旭英

當前，我國數字政務建設正在向縱深推進。為實現“數字多跑路、群眾少跑腿”，各地紛紛推進“無證明省份”“無證明城市”建設，讓數字政務帶來的便利更好地惠及企業和群眾。山東省于2022年6月發布《深化數據賦能建設“無證明之省”實施方案》，開始推進“無證明之省”建設。群眾和企業在辦理業務時，凡是可以通過告知承諾、數據共享、電子證照、部門核驗等方式獲取的證照信息，不再要求企業和群眾提供相應紙質材料。一年來，“無證明之省”建設取得了明顯成效。

用“數據跑”替代“主體跑”

山東自開展“無證明之省”建設以來，在政務服務、行政執法、公共服務和社會生活領域全面推進“免證辦事”“一碼通行”，切實方便企業和群眾，取得了亮眼的成績單：

通過直接取消和告知承諾，山東全面清理各類“奇葩證明”“循環證明”，切實做到沒有法律法規規定和國務院決定依據的證明事項一律廢止。實行管理清單化，形成證明事項清單管理和實行告知承諾制的證明事項通用清單。同時，建立服務事項與證明事項動態調整機制，根據法律法規變動及政務服務事項新增、變更、撤銷情況及時調整，實現清單之外無證明。

實行證照電子化，積極推進證照電子化、應用場景化建設，用電子證照替代實體證照。其中，關聯個人和企業全生命周期證照的身份證、社保卡、駕駛證、行駛證、老年人優待證、營業執照等516類電子證照接入“愛山東”移動政務服務平臺電子卡包。在全面推進各類電子證照在政務服務、行政執法等領域應用的基礎上，逐步向與群眾密切相關的交通出行、旅游、住宿、就醫、水電氣暖等領域拓展，不斷深化電子證照的應用。

實行數據共享化，用“數據跑”替代“主體跑”，把數據共享作為實現“無證明辦事”的主要方式，對能通過部門間數據共享核驗的證明，不再要求申請人提交相關證明材料。同時，進一步健全完善數據共享常態化機制，定期梳理發布數據供需“兩張清單”，推動數據有序高效共享。截至2022年5月，山東省已發布共享數據資源35萬項，其中包括與政務服務密切相關的公共信用、行業監管、電子證照等數據資源，提供數據共享服務114億余次。

更好滿足群眾需求，數據治理是關鍵

“無證明之省”的建設，有效降低了制度性交易成本，改善了營商環境。在目前的成績基礎上，如何進一步滿足群眾、企業的需求，目前還存在一些亟待解決的技術問題、制度問題，其中“無證明之省”建設的技術支撐——數據共享、數據共通等數據治理問題比較突出。

我國傳統的政府組織架構是縱向層級制和橫向職能制的二元矩陣結構，條塊、層級之間的壁壘造成信息壁壘，使信息資源在區域之間、層級之間、部門之間、政府與其他市場主體之間的交流受到不同程度的阻礙，“數據孤島”現象仍然存在，造成信息數據共享難。同時，二元矩陣結構造成垂直管理的縱向信息系統和橫向信息系統的多頭建設、各自為政、重復交叉，信息系統建設“碎片化”，造成信息交換共通難。更有甚者，有些部門根據上下對口業務建設的數據庫，在部門內部都難以聯通。另外，一些業務部門出于對信息安全、公民隱私保護的考慮，或者出于規避責任的目的，對信息共享缺乏積極性，部門之間各自為政，缺乏協同聯動機制，造成信息處理協同難。

當前，我國的數據治理水平總體不高，數據治理面臨著一系列難題，譬如數據治理權責分工不明、數據權屬不明、數據分布碎片化、數據質量參差不齊、數據標準不統一等，導致數據割據、數據冗余、數據重復等現象。其中，數據質量問題更為突出，因為政府數據來源多元，數據量巨大，但缺乏規范的數據管理標準，導致存在數據不規范、數據格式混亂、缺乏元數據影響數據可理解性、數據不可追溯、數據更新不及時、數據不完整等問題。數據確權也是數據治理中一個無法回避的難題，主要涉及三個問題：權利屬性，即數據屬于何種權利；權利主體，即數據權利的歸屬；權利內容，即主體應享有哪些數據權利。這些問題都需要法律規制，但是目前在國家立法層面和地方法規層面都沒有得到解決。

目前，我國數據治理仍以管控為導向，強調政府的主導作用。政府數據開放平臺、服務應用平臺側重于信息系統和基礎設施建設，即便提供了用戶需求反饋功能，但公眾仍然缺乏參與數據治理的渠道，公眾的數據知情、數據參與、數據監督、數據利用、數據共享等權利沒有得到保障。這導致在數據治理過程中，出現政府、企業、個人之間的利益均衡困境，即個人數據易受侵犯，政府和企業的數據資源不對稱，大量高價值的數據由企業占有和使用，政府缺乏對關鍵甚至具有戰略價值重要數據的掌控。

打破信息壁壘，讓數據更好地互聯互通

進一步深化“無證明之省”建設，可從以下幾個方面著手：

打破信息壁壘。“無證明之省”建設，意味著“電子證明”及相關數據要在各部門間、不同場景中自由使用和調取。這就需要明確省大數據局為全省數據統籌管理機構，厘清數據管理權限，建立有效的運行管理機制。以全省一體化大數據平臺為支撐，集中匯聚各級各部門公共數據，以全口徑數據治理打破部門間的信息壁壘，打破信息聯通的部門壁壘。破解各部門的業務數據碎片化問題，建立共享協調機制，尤其要進一步推動垂直管理部門的數據庫、業務平臺與全省一體化大數據平臺的互聯互通、共享協調。

優化平臺建設。基于全省一體化大數據平臺，建設省級統一的電子證照基礎庫、省級及16市一體化電子證照平臺、統一電子簽章平臺、“愛山東”移動政務服務平臺電子卡包，構建形成“一庫一平臺、一碼一卡包”的全省一體化電子證照應用體系，實現對全省各級各部門電子證照的統一歸集、統一簽章、統一亮證，支撐全省電子證照應用。其中，全省一體化大數據平臺建設，可以“1+16+N”為框架結構，“1”是省政務大數據平臺，是我省政務數據的管理樞紐；“16”是16個地級市建設的市級政務數據平臺，負責本地區政務數據的目錄編制、供需對接、匯聚整合、共享開放，與省級平臺實現級聯對接；“N”是省直有關部門的政務數據平臺，負責本部門本行業數據匯聚整合與供需對接，尤其是垂直管理部門要著力解決“數據孤島”“信息壁壘”問題，實現與省級平臺的互聯互通。

提升數據質量。規范化梳理數據資源目錄，編制政務數據目錄標準規范，統一數據資源名稱、數據項、元數據等要素，并依托大數據平臺，實現數據需求自動對接匹配，縮短高頻應用的數據響應時間，并依據實際需求匯聚社會數據，實現政務數據、公共數據和社會數據的深度融合應用；開展數據源頭治理，加大政府數據源頭質量控制，健全數據供需對接機制，分級分類推進各領域數據資源的統一匯聚和服務；補齊歷史數據，各級各部門參照省級部門電子證照數據質檢規范和特殊情況處理流程，組織補齊歷史證照數據，不斷提高電子證照證明數據的完整性和準確性，并同步開展新證照的電子化、標準化工作。

加強數據治理。建立健全政府數據管理法律保障體系，通過數據立法、政府規章、規范性政策文件等加強數據管理，實行數據確權，明確數據權屬，編制數據元、數據分類分級、數據安全管理等標準規范。實行數據分類分級管理，把數據分為兩類：個人信息與重要數據，實行雙層治理，建立數據安全與個人信息保護為主要規范目標的數據法律制度；實行數據分級，建立基于數據敏感性、重要性、被危害程度等因素劃分保護等級的分級規范。強化數據安全，建立健全數據安全保護管理規范，履行數據安全保障義務。防止數據濫用，堅持三個原則：一是“數據最小化”原則，只采集服務所需的最小數據級，避免數據濫用；二是透明可控原則，在為用戶提供服務時要明確告知用戶并需征得其同意；三是端側處理原則，在用戶可控制的范圍內對數據進行計算，而非隨意提供給第三方。建立數據質量考核辦法，構建包括數據內容質量、數據表達質量、數據獲取質量、數據效用質量、數據融合質量等五個方面的質量評價體系，對數據進行評估和監督。

推動制度探索。堅持“以人為本”原則，根據數據安全性、數據可得性、商業模式成熟度等因素，分級分類有序推進應用場景開放，把“無證明”應用場景，從政務服務、公共服務拓展到社會民生、城市治理等領域，先在婚姻登記、公安戶籍等領域開展試點，并在不動產登記、執法等領域逐步推進。探索多元參與的應用場景建設模式，拓寬參與渠道，支持各類市場主體參與服務流程再造、應用場景開發建設，探索建立“用戶體驗師”制度，開展服務流程、應用場景的“市民體驗評價”，推動服務管理流程、應用場景迭代升級。探索在省直部門、各地級市及部門、縣（市、區）及部門分別設立專門的首席信息官職位，其職責是領導本行政區域內、本部門內的數據工作，統籌數據管理和融合創新，推進跨部門的數據信息共享開放、業務協同和開發利用，推動公共數據與社會數據深度融合和應用場景創新。　　（作者系山東社會科學院馬克思主義研究院研究員）

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