原標題：完善程序機制強化刑行銜接

來源：檢察日報

原標題：完善程序機制強化刑行銜接

來源：檢察日報

□目前，行政執法機關向司法機關移送刑事案件工作成效明顯，其中一個重要原因是檢察機關對行政執法機關移送刑事案件的立案監督項目已列入檢察業務考核之中，各級檢察機關對此比較重視。

□檢察機關應當重視與司法行政機關建立信息共享平臺，提高工作質效，將“兩法銜接”模塊納入全國行政執法綜合管理監督信息系統。各地檢察機關可以結合以前建立的地方政法信息共享平臺，統一接入標準，為刑行銜接提供信息化幫助。

自2001年國務院制定《關于整頓和規范市場經濟秩序的決定》和《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》開始，到2021年10月最高人民檢察院出臺《關于推進行政執法與刑事司法銜接工作的規定》（下稱《規定》），“兩法銜接”經歷了20多年的發展完善，取得了良好效果。但對比行政執法機關向司法機關移送案件和司法機關特別是檢察機關向行政執法機關移送案件情況發現，后一種移送還有待加強。

檢察機關向行政執法機關移送行政處罰案件現狀分析

目前，行政執法機關向司法機關移送刑事案件工作成效明顯，其中一個重要原因是檢察機關對行政執法機關移送刑事案件的立案監督項目已列入檢察業務考核之中，各級檢察機關對此比較重視。但是，也應當看到，檢察機關向行政執法機關移送行政處罰案件在司法實踐中存在的有待完善之處。

移送行政處罰案件對象不統一、方式不規范。一是移送行政執法機關作出行政處罰的案件種類不一。同一種案由的案件在不同檢察機關甚至同一檢察機關呈現不同處理狀態。二是移送的對象和方式不一。有的直接向移送案件的偵查機關移送，有的直接向有行政處罰權的行政執法機關移送，也有的通過偵查機關向有行政處罰權的行政執法機關移送。分析其原因，一方面因為是法律規定較為粗疏，比如刑法第177條第3款和相關司法解釋都規定了“需要給予行政處罰的”條件，但對哪些情形需要移送沒有明確；另一方面是由于尚沒有通過司法解釋等規范性文件對“需要給予行政處罰的”范圍予以明確規定。

移送行政處罰案件后，監督手段單一。“兩法銜接”相關文件和《規定》對人民檢察院對需要給予行政處罰的不起訴案件移送有關主管機關進行行政處罰的方式程序及結果監督都作出了具體規定，但對于行政執法機關不處理、不答復的情況，尚未規定配套的、有效的檢察監督手段，由此影響檢察機關對移送行政處罰案件的后續監督剛性，在一定程度上制約了“兩法銜接”工作全面推進。

檢察機關向行政執法機關移送行政處罰案件的路徑

明確檢察機關移送行政處罰案件的范圍。由于我國具體行使行政處罰的機關較為分散，行政處罰所規制的行為范圍遠遠寬于刑罰。同時，我國目前行政處罰法確立了行政主導的行政處罰體制，采取分散型與綜合型并列的格局。在這種情況下，制定檢察機關向行政執法機關移送行政處罰案件的“正面清單”比較困難，可行的替代辦法是制定不移送案件的清單。為此，原則上應充分考慮以下因素：（1）行為人因素，這方面主要考慮未成年人和老年人及其他特殊人群。未成年人和年滿70周歲的老年人及低保人員等本來就是國家社會幫扶的對象，因其不具有責任能力或應當免除而不應予以處罰。我國行政處罰法第30條規定，不滿14周歲的未成年人有違法行為的，不予行政處罰，責令監護人加以管教；已滿14周歲不滿18周歲的未成年人有違法行為的，應當從輕或者減輕行政處罰。治安管理處罰法第12條規定，已滿14周歲不滿18周歲的人違反治安管理的，從輕或者減輕處罰；不滿14周歲的人違反治安管理的，不予處罰，但是應當責令其監護人嚴加管教。（2）行為人在刑事處理過程中的處遇。主要考慮是否因為刑事案件被采取刑事拘留的強制措施，刑事拘留與行政拘留期限是否相當，有無再次處罰之必要。（3）刑事處罰以外的自愿受罰因素。這主要是針對像故意傷害造成輕傷害案件、交通肇事案件等已同被害人達成和解并進行了民事賠償、取得諒解的案件，以及其他因民間糾紛引發的輕微案件，有無必要移送予以行政處罰。（4）自然犯與行政犯的區別。我國刑法理論將犯罪分為自然犯和行政犯。近年來刑法修改中的“行政違法行為犯罪化”趨勢明顯增強。自然犯主要對應治安管理處罰法所規定的違法情形，一般不會引發其他行政法律責任。而對于行政犯，在不追究刑事責任的同時大多存在追究行政責任的可能。有學者指出，“刑事不法中的行政犯，是一種禁止惡，其惡性系源自法律的禁止規定，因此，行政犯實際上是由行政不法轉化為刑事不法，它具有行政不法與刑事不法的雙重屬性”。我國刑法中的行政犯主要規定在破壞社會主義市場經濟秩序罪和妨害社會管理秩序罪兩章中，行政犯案件多數需要移送。（5）行政處罰法設立了“過罰相當”“首違不罰”和“一事不再罰”等原則，檢察機關需要全面考量是否移送案件，以對違法行為人進行行政處罰。

建立規范的檢察機關移送行政處罰案件程序。目前，關于刑行銜接程序規定，在相關政策支持與上位法規定的合力作用下已經基本形成。但值得注意的是，盡管程序法律制度已基本形成，實際運行中仍然存在“部門之間相互掣肘、案件移送機制不暢通”等諸多實操問題。依據行政處罰法和《規定》，人民檢察院對同級行政執法機關提出檢察意見的程序已有較為完備的規定，但對于檢察機關應該直接向行政執法機關移送還是通過偵查機關移送，存在不同認識。主張直接向行政執法機關移送的觀點認為，檢察機關對案件作出程序性終局性處理后應當向負有行政處罰權的行政執法機關移送。主張通過偵查機關移送的觀點認為，案件是由偵查機關移送過來的，其中有大部分案件是由負責偵查的公安機關作出行政處罰，故應當向負責偵查的公安機關移送。對不屬于公安機關作出行政處罰的，公安機關可以再移送負有行政處罰權的其他行政執法機關處理。對此，筆者認為應采取以下路徑為宜：一是對應當由公安機關作出行政處罰的案件，直接向公安機關移送。二是對應當由其他行政執法機關作出行政處罰的案件，如系該行政執法機關移送公安機關的，可直接向該行政執法機關移送，因為該行政執法機關對案件了解且保留有證據，該行政執法機關可以直接作出處罰決定；如系公安機關直接偵查終結后移送檢察機關的，應通過公安機關向行政執法機關移送，以解決向行政執法機關移送案件證據問題，便于行政執法機關及時作出處理決定。

發揮檢察機關監督作用和其他監督督促作用。為解決行政執法機關回復不及時問題，檢察機關在向行政執法機關發出檢察意見后，行政執法機關于規定時間內不答復、不處理的，可采取以下應對措施：一是對無正當理由不答復、不處理的，檢察機關按照《規定》要求，通過司法行政機關進行督促解決。如果問題仍然不能解決，檢察機關必要時可以報告同級黨委、人大常委會，借助外力予以解決。

檢察機關應當重視與司法行政機關建立信息共享平臺，提高工作質效。《規定》第16條指出，檢察機關應配合司法行政機關建設信息共享平臺。已接入信息平臺的檢察機關，須在作出案件處理決定的七日內錄入信息。目前國家正在積極推進“兩法銜接”信息管理平臺建設，將“兩法銜接”模塊納入全國行政執法綜合管理監督信息系統。各地檢察機關可以結合以前建立的地方政法信息共享平臺，統一接入標準，為刑行銜接提供信息化幫助。

（作者單位：山東省昌邑市人民檢察院）

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