原標題：強化融合檢察促進水源地生態保護

來源：檢察日報

原標題：強化融合檢察促進水源地生態保護

來源：檢察日報

□為進一步筑牢水源地生態環境保護屏障，可從具備復合生態體系特點的水源地入手，圍繞“四大檢察”創新融合發展，逐步構建以水資源保護為芯、周邊植被保護為帶、全域生態保護為網的保護格局，全力護航水源地生態保護和高質量發展。

□隨著時代的發展，生態環境檢察工作必然會走上專門化道路，成為未來環境治理領域的一種發展趨勢，這不僅要求辦案機構的專門化，更要求工作理念、知識技能以及運行程序的專門化。

近年來，在加強生態環境保護、推進生態文明建設的大背景下，檢察機關水源地生態保護實踐活動處于不斷完善的階段。為進一步筑牢水源地生態環境保護屏障，檢察機關可以從具備復合生態體系特點的水源地入手，圍繞“四大檢察”創新融合發展，逐步構建以水資源保護為芯、周邊植被保護為帶、全域生態保護為網的保護格局，全力護航水源地生態保護和高質量發展。

水源地生態保護是檢察機關的責任擔當

建立水源地生態保護檢察機制，是踐行“兩山”理論和建設生態文明的具體實踐，是檢察機關嚴格依法辦案，充分履行法律監督職能，督促生態環境資源部門嚴格依靠制度、依靠法治履行法定職責的重要推力。黨的十九大報告指出，要像對待生命一樣對待生態環境，統籌山水林田湖草系統治理，實行最嚴格的生態環境保護制度。根據民事訴訟法第58條規定，對于破壞生態環境和資源保護的行為，檢察機關可以支持有關機關和組織起訴，若有關機關和組織不提起訴訟，檢察機關可以向人民法院提起訴訟。根據行政訴訟法第25條規定，行政機關違法行使職權或者不作為，致使生態環境資源遭受損害的，檢察機關應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責，若行政機關不依法履行職責的，檢察機關可依法向人民法院提起訴訟。《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》進一步強調了檢察機關要加大生態文明司法保護。

水源地生態保護的現實困境

首先，水源地生態保護不僅包括水污染治理和水質保護，還涉及河道清理、灘涂治理、周邊修復以及水生態服務功能維護等，牽涉到的責任主體較多，職責分工也比較復雜。大多數水源地管理機構，如庫區管理中心、濕地管理中心，其性質為事業單位，并不具備行政執法資格，因此在日常管理過程中，如果發現有非法捕撈、非法排污等行為的，工作人員在現場只能進行勸阻，并將相關情況報給具有執法資格的環境保護部門等，如果具備執法資格的單位怠于履行職責，那么水源地管理機構就會陷入非常被動的境地。同時，對于水源地污染者的責任追究方式比較單一，而修復受損的生態環境是一個持續性的過程，盡管已有相關司法解釋規定，向被告方追究責任的方式主要有要求其履行完全修復責任、支付生態環境損害賠償費用等，但是有時還面臨“執行難”問題，因此大多會選擇支付生態環境損害賠償費用的責任追究方式，這就導致在司法實踐中保護水源地的責任追究方式單一，而這種單一的責任承擔方式雖然在一定程度上避免了“執行難”問題的產生，但是并不足以實現水源地一體保護和修復。

其次，環境污染損害不同于一般侵權行為，具有損害行為隱秘性強、損害結果潛伏期長和環境司法鑒定成本高等特點，直接影響了證據的收集和保全。因為水源地水體具有流動性，水污染突發案件就必須講究證據的即時性，如果超過一定時限就難以固定證據，司法訴訟也就難以有序開展。雖然民法典第1230條規定了環境侵權行為適用無過錯責任原則下的“舉證責任倒置”分配規則，極大降低了原告的訴訟難度，但這多適用于民事侵權案件，就環境民事公益訴訟案件而言，舉證責任承擔目前仍主要是“誰主張誰舉證”。不僅如此，檢察機關除了需要就環境污染者實施了足以損害公益的排污行為進行舉證外，還要就其行為的違法性進行論證，因為根據《人民檢察院公益訴訟辦案規則》第90條規定，如果不存在違法行為，則應當終結案件。公益訴訟程序不同于刑事訴訟程序，國家強制力體現并不明顯，且在辦案過程中要投入大量司法資源，如果僅依靠檢察機關的力量進行調查取證，難免會出現“心有余而力不足”的現象。

再次，“四大檢察”“十大業務”檢察工作新格局的形成，為從職能分工和辦案模式方面提升生態環保領域法律監督質效奠定了基礎。環境檢察往往涉及多個檢察部門的工作，職能的交叉、權能的分散，不利于形成高效、統一的監督機制。大多數污染環境刑事案件都會涉及公益訴訟線索，會不可避免地出現線索過濾不恰當或移送不及時、不到位等問題，在辦案過程中，習慣依據傳統刑事辦案要求，側重關注案件是否構罪、此罪還是彼罪，而忽略案件可能涉及的民事侵權責任和行政責任，特別是在引導偵查過程中，容易忽視相應民事行政證據的固定，導致錯失追償追責的機會。而且在刑事案件基礎上提起公益訴訟，要先后完成線索發現、評估、立案、審查、公告、審批、起訴等流程，相對于刑事檢察部門來說，在客觀上會拉長辦案周期，影響辦案效率。此外，還存在一種情況，即有些刑事案件在立案時其案由并非污染環境犯罪，但是隨著案件的查辦，逐漸發現了公益訴訟線索，對于這種情況，也亟須設計出一套機制，使案件線索能夠實時移送，實現此類案件的一體化辦理。

水源地生態環境檢察的路徑探索

實現生態環境檢察專門化。圍繞生態環境保護職能，拓展檢察覆蓋面，探索建立水源地生態保護檢察辦案組制度，實行“以刑事檢察為先導，以公益訴訟為主導，以民事、行政檢察為補充”的四大檢察一體化集中辦案模式，配備水源地生態保護檢察官，一體履行破壞環境資源保護犯罪刑事檢察、環境資源保護公益訴訟檢察和環境資源民事檢察、行政檢察監督職能，將以往分散的水源地生態保護刑事、民事、行政和公益訴訟檢察職能，相對集中地納入水源地生態保護辦案機制中。隨著時代的發展，生態環境檢察工作必然會走上專門化道路，成為未來環境治理領域的一種發展趨勢，這不僅要求辦案機構的專門化，更要求工作理念、知識技能以及運行程序的專門化。對環境刑事案件的判斷、對環境公益訴訟案件的介入、對相關偵查活動和審判活動的監督，都需要檢察機關辦案人員具備較強的專業知識。這就要充分發揮檢察一體化優勢，探索構建職責清晰、上下對應、運行順暢的生態環境檢察組織體系，統一法律政策適用，規范線索管理、案件審批，提辦、參辦、交辦、督辦案件，調配力量辦理重大疑難復雜案件，組織重大專題調研等活動。在特定地區也可以設立專門檢察機關，比如2020年3月，重慶市兩江地區檢察院的批準設立，為生態環境檢察專門化提供了實踐經驗。

實現行政執法和刑事司法的雙向銜接。“健全行政執法和刑事司法銜接工作機制”是中央提出的明確要求，最高人民檢察院《關于推進行政執法與刑事司法銜接工作的規定》也作出了相關規定。水源地生態環境工作由于其特殊性，更需要加強行政執法和刑事司法的銜接，這種銜接不是單向的而是雙向的。以山東省為例，省級和地市級關于加強生態環境行政執法與刑事司法銜接工作機制的實施意見已相繼出臺，生態環境違法犯罪案件的移送、受理、監督、審判等程序進一步規范，聯席會議制度、聯勤制度、聯動執法制度、重大案件會商督辦制度以及信息通報共享制度等工作機制進一步完善。此外，水源地生態環境案件行政執法和刑事司法的雙向銜接，還需要做好線索移送與法律監督工作，生態環境部門在日常監督管理以及查處生態環境違法行為的過程中，發現涉嫌生態環境犯罪案件，應當核實情況，組織調查收集證據，并作出移送涉嫌生態環境犯罪案件的書面報告。在行刑銜接逆向移送中，要進一步探析刑事處罰與行政處罰在適用“一事不再罰”原則上存在的分歧和刑事證據與行政證據在轉化使用上存在的分歧，明確遞進處罰案件、雙罰并行案件、衍生處罰案件等在“行刑交叉案件”中常見的案件類型，細化行刑銜接逆向移送的適用范圍。

實現生態保護與經濟發展的平衡。根據《人民檢察院公益訴訟辦案規則》第99條規定，檢察機關在環境民事公益訴訟中，在不損害公益前提下，可以適用調解制度。“認調認賠”模式就是以刑事附帶民事公益訴訟這一重要訴訟形態為突破口，將調解機制運用到環境民事公益訴訟程序之中，通過依法調解的方式促使生態損害者主動承擔賠償責任，實現公益保護最大化的價值追求，促進生態保護與經濟發展的有機統一。“認調認賠”模式的運用需要把握五個程序節點：一是把握線索移送成案節點，即依托案件管理部門建立刑事檢察與公益訴訟檢察共享平臺，實時掌握刑事檢察部門移送的公益訴訟案件線索；二是把握證據收集固定節點，即借力刑事檢察退回補充偵查手段，引導偵查機關對受損公益的范圍、面積、后果等證據固定；三是把握實地走訪調查節點，即對污染單位進行調查，這是調解的關鍵要素，亦是能否達成調解的關鍵步驟；四是把握調解協議啟動節點，即調解協議的簽訂必須嚴格限制在開庭審理結束、案件事實查明之后進行；五是把握履行方式選擇節點，即在法律規定的賠償限額及公益保護底線范圍內合理選擇賠償或補償方式。

（作者單位：山東省淄博市淄川區人民檢察院）

想爆料？請登錄《陽光連線》（ https://minsheng.iqilu.com/）、撥打新聞熱線0531-66661234或96678，或登錄齊魯網官方微博（@齊魯網）提供新聞線索。齊魯網廣告熱線0531-81695052，誠邀合作伙伴。