1月9日，國家衛計委舉行例行新聞發布會，解讀國務院醫改辦等8部門日前發布的《關于在公立醫療機構藥品采購中推行“兩票制”的實施意見（試行）》。

《意見》要求，公立醫療機構藥品采購中逐步推行“兩票制”，鼓勵其他醫療機構藥品采購中推行“兩票制”。自2017年起，全國11個綜合醫改試點省（區、市）和200個公立醫院改革試點城市率先推行“兩票制”。鼓勵其他地區執行“兩票制”，爭取到2018年在全國全面推開。

國務院醫改辦專職副主任、國家衛計委體改司司長梁萬年指出，“兩票制”是藥品領域一項重要改革舉措，目的是減少藥品流通環節，使中間加價透明化，進一步推動降低藥品虛高價格，減輕群眾用藥負擔。

問：如何擠掉藥價水分

流通環節壓縮 中間加價減少

所謂“兩票制”，是指藥品生產企業到流通企業開一次發票，流通企業到醫療機構開一次發票。

《通知》要求，藥品生產、流通企業銷售藥品應當按照發票管理的有關規定，開具增值稅專用發票或者普通發票，發票的購、銷方名稱應當與隨貨同行單、付款流向一致、金額一致。流通企業購進藥品應主動向生產企業索要發票。公立醫療機構在藥品驗收入庫時必須驗明票、貨、賬三者一致方可入庫、使用。公立醫療機構不僅要向配送藥品的流通企業索要、驗證發票，還應當要求流通企業出具由生產企業提供的進貨發票的證據，以便互相印證。鼓勵有條件的地區使用電子發票，通過信息化的手段驗證“兩票制”。在公立醫療機構藥品采購中推行“兩票制”，是規范藥品流通秩序、壓縮流通環節、降低虛高藥價的重要抓手，是凈化流通環境、打擊“過票洗錢”、強化醫藥市場監督管理的有效手段。

梁萬年指出，過去藥品從生產廠家到醫療機構存在很多環節，有的四票、五票，甚至更多，層層加碼，抬高藥價，銷售到醫療機構。老百姓要多付錢，醫保基金也要多付錢。“兩票制”從流通領域入手，把環節壓縮，中間的水分大大減少。藥品從生產廠家到醫院，醫院進的是什么價，賣的是什么價，中間過程開兩票，稅務部門能夠看到每一票到底加了多少價。有利于及時發現違規的開票，并予打擊處理。

福建省作為綜合醫改的試點省份，在全國首個推行了“兩票制”。2009年，在全省藥品采購供應工作中認真執行“兩票制”。福建省醫保辦藥械采購配送監管處處長張煊華說，藥品采購不再向流通企業招標，直接招生產企業，讓生產企業與流通企業的責任連帶起來。并實行統一配送，減少配送環節。同時確定，生產企業向配送企業開具的發票為第一票，配送企業向醫療機構開具的發票為第二票。明確兩票之間配送費用的差價標準，實行“見二驗一”，即看到第二票要檢驗第一票，看是不是執行“兩票制”，看兩票之間的差價是不是很大。通過監管，遏制掛票走票現象，規范藥品流通。

張煊華說，福建公開遴選出11家基本藥物配送企業作為全省基本藥物的配送企業，規定各個采購片區配送企業不能超過10家。這促進了藥品配送企業的整合，全省配送企業的數量由原來的200多家減少到目前的62家，降低了流通成本。對于基本藥物，取消分片配送模式，實行全省統一配送，配送費用由原來的5%—8%降低為3%—5%。藥價也隨之降下來了。

福建還建立了醫保醫師代碼庫，從制度上規范醫生不能亂開藥、開貴藥，不能收受回扣。

問：如何遏制虛開發票

強化“兩票制”查驗 嚴查違規行為

張煊華說，藥品流通的亂象需要多方共同治理。福建省新組建了福建省醫保辦。福建省醫保辦承擔醫療保障相關政策的制定、醫保基金的監督管理、醫療服務價格的談判調整、藥品耗材的聯合采購配送和結算管理等職責。《關于進一步打擊騙取醫療保障基金和侵害患者權益行為的通知》規定，藥品耗材生產企業不執行“兩票制”，通過代理商以底價包銷、層層代理促銷的，記入“黑名單”。藥品耗材配送企業不執行“兩票制”，虛開增值稅發票，幫助不法藥商過票洗錢，也記入“黑名單”。

梁萬年說，藥品集中招標采購機構要將“兩票制”的執行情況，作為藥品企業投標中標和配送的條件。投標時企業必須要承諾實行“兩票制”。在制作招標文件時，也要把“兩票制”作為必備條件。醫療機構在進貨時，不僅要求配送企業提供發票，還必須要求配送企業提供生產企業那一票，并進行驗證。

國家稅務總局貨物勞務稅司副巡視員張衛指出，國家稅務總局今年開通了全國增值稅發票查驗平臺。從1月1日起，對醫院購進藥品發票，所有單位和個人都可以通過查驗平臺對發票中的開票日期、購銷雙方的信息、藥品名稱、藥品的規格型號、數量、單價、金額等進行查驗。

國家食品藥品監管總局藥化監管司司長丁建華認為，目前全國有12000家藥品批發企業，通過推行“兩票制”，未來會有一些不規范的企業面臨淘汰。食品藥品監管部門將把“兩票制”執行情況納入監管內容，在未來的日常檢查、跟蹤檢查、飛行檢查中，將把藥品流通的貨、賬、票、款、證的一致性，作為重點檢查內容。發現問題的，向當地的省級招采部門通報情況；涉嫌違反藥品有關規定的，食藥監部門將依法嚴肅查處并予以曝光。

問：如何保證藥品供應

偏遠地區可開三票 應急情況特殊對待

“兩票制”實施后，會不會出現藥品“斷貨”問題？《通知》要求，按照遠近結合、城鄉聯動的原則，鼓勵支持區域藥品配送城鄉一體化，打通鄉村藥品配送“最后一公里”。為特別偏遠、交通不便的鄉（鎮）、村醫療衛生機構配送藥品，允許藥品流通企業在“兩票制”基礎上再開一次藥品購銷發票，以保障基層藥品的有效供應。

梁萬年指出，允許一些特別偏遠、交通不便的地方再開一次票，是為了保證這些地區的藥品供應。但只能為鄉鎮衛生院或村級醫療衛生機構配送，邊遠地區的縣級以上公立醫療機構還是要執行“兩票制”。這個口子不能放得太大。

《通知》要求，各地、各部門要積極為“兩票制”落地創造有利條件，破除地方保護，支持建設全國性、區域性的藥品物流園區和配送中心，推進藥品流通企業倉儲資源和運輸資源有效整合，多倉協同配送，允許藥品流通企業異地建倉等政策措施。

為保證“兩票制”平穩落地，保障藥品及時有效供應，《通知》還對一些特殊情況作了特別規定。一是順應現代藥品企業發展趨勢，對藥品生產企業或科工貿一體化的集團型企業設立的僅銷售本企業藥品的全資或控股商業公司（全國僅限1家商業公司）、境外藥品國內總代理（全國僅限1家國內總代理）可視同生產企業。對藥品流通集團型企業內部向全資（控股）子公司或全資（控股）子公司之間調撥藥品可不視為一票，但最多允許開一次發票。藥品生產、流通企業要按照公平、合法和誠實信用原則合理確定加價水平。二是為應對自然災害、重大疫情、重大突發事件和病人急（搶）救等特殊情況，緊急采購藥品或國家醫藥儲備藥品，可實行特殊處理。三是對于麻醉藥品和第一類精神藥品的流通經營，仍按國家現行規定執行。

（原題為《民生三問：兩票制 能否制住虛高藥價？》）