【法學(xué)匯】以公益訴訟促進(jìn)實(shí)現(xiàn)未成年人保護(hù)國家責(zé)任

來源：最高人民檢察院

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2020-11-17 15:53:11

修訂后的未成年人保護(hù)法（下稱未保法）第106條規(guī)定：“未成年人合法權(quán)益受到侵犯，相關(guān)組織和個(gè)人未代為提起訴訟的，人民檢察院可以督促、支持其提起訴訟；涉及公共利益的，人民檢察院有權(quán)提起公益訴訟。”本條規(guī)定通過在單行法增設(shè)公益訴訟條款的方式，解決了未成年人檢察公益訴訟實(shí)踐探索上位法授權(quán)不足的障礙，為檢察機(jī)關(guān)依法開展涉及不特定多數(shù)未成年人公共利益的訴訟活動(dòng)明確了法律依據(jù)。筆者認(rèn)為，從貫徹落實(shí)未保法修改精神的工作全局，公益訴訟對(duì)未保法修改特別強(qiáng)調(diào)的國家責(zé)任立場，具有以訴訟機(jī)制予以實(shí)現(xiàn)的特殊價(jià)值。

確立未成年人公共權(quán)利由“宣言”到“訴訟”的實(shí)現(xiàn)路徑?，F(xiàn)代法治經(jīng)驗(yàn)表明，即便一項(xiàng)權(quán)利被賦予得很充分，如果沒有相應(yīng)的程序機(jī)制予以保障，所謂的權(quán)利也僅僅是觀念中的存在，并沒有其他實(shí)際價(jià)值。因此，將公民權(quán)利落到實(shí)處，必須要以切實(shí)有效的訴訟手段為依托。對(duì)于未成年人權(quán)益保護(hù)來說更是如此。修訂后的未保法第3條第1款規(guī)定，“國家保障未成年人的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護(hù)權(quán)、參與權(quán)等權(quán)利。”凸顯此次修訂更加強(qiáng)調(diào)國家責(zé)任的履行，值得充分肯定。但既往經(jīng)驗(yàn)表明，雖然有關(guān)法律法規(guī)廣泛規(guī)定了未成年人權(quán)利，如果缺乏具體權(quán)利的落實(shí)機(jī)制，就會(huì)導(dǎo)致立法賦權(quán)目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。因此，如何真正落實(shí)好本次立法修改對(duì)于未成年人生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護(hù)權(quán)、參與權(quán)等權(quán)利的保護(hù)，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新未成年人權(quán)利的訴訟程序保障機(jī)制，將宣言式的立法賦權(quán)具體化、實(shí)質(zhì)化是確保立法效果充分實(shí)現(xiàn)的重點(diǎn)。

具體來說，修訂后的未保法的很多亮點(diǎn)都涉及未成年人群體的公共利益，例如關(guān)于不得安排商業(yè)性活動(dòng)、推銷商品、提供有償課程輔導(dǎo)；保障校車安全；公共場所設(shè)置搜尋走失未成年人的安全警報(bào)系統(tǒng)；住宿經(jīng)營者的詢問義務(wù)；可能影響未成年人身心健康網(wǎng)絡(luò)信息的管理等等。這些立法修訂內(nèi)容如何落地？筆者認(rèn)為，一個(gè)重要的途徑就是建立與之相對(duì)應(yīng)的公益訴訟司法維護(hù)機(jī)制。在前期試點(diǎn)過程中，有的基層檢察機(jī)關(guān)積極探索，提供了有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)。比如，針對(duì)某違規(guī)運(yùn)營推廣網(wǎng)絡(luò)賭博平臺(tái)，長達(dá)數(shù)月沒有被有效阻斷屏蔽，導(dǎo)致大量未成年人下載使用的問題。通過公益訴訟，督促本地網(wǎng)絡(luò)管理部門配齊崗位人員，及時(shí)履行行政管理職責(zé)，督促網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)整改，消除了不特定多數(shù)未成年人面臨的網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)。

督促履行未成年人保護(hù)分散的行政責(zé)任。長期以來，影響我國不特定多數(shù)未成年人權(quán)益的主要問題是社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期公共保護(hù)的行政履職不足。原未保法構(gòu)建了一個(gè)多元主體協(xié)作配合的權(quán)利保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，但共同責(zé)任承擔(dān)的立法設(shè)計(jì)原則導(dǎo)致不同職責(zé)部門履行保護(hù)未成年人權(quán)益的職責(zé)過程中存在任意性和彈性化。實(shí)踐中看似很多部門都承擔(dān)保護(hù)職責(zé)，但實(shí)際上反而將未成年人公共利益保護(hù)的責(zé)任稀釋了。此次立法修改強(qiáng)調(diào)建立以政府為主導(dǎo)的未成年人保護(hù)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，也明確了有關(guān)的牽頭部門，這是值得肯定的，但在實(shí)踐中如何統(tǒng)合牽頭部門和參與部門的行政管理職責(zé)仍需思考。

探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，目的是充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能作用，促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)憲法法律權(quán)威，維護(hù)社會(huì)公平正義，維護(hù)國家和社會(huì)公共利益。設(shè)定公益訴訟的制度意義在于，通過發(fā)揮公益訴訟監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)的功能，在行政權(quán)與司法權(quán)之間建立起司法監(jiān)督行政的具體制度。同理，筆者認(rèn)為，對(duì)于未成年人權(quán)利保護(hù)的行政責(zé)任履行虛化問題，特別是怠于履職的行政不作為，檢察機(jī)關(guān)可以通過提起公益訴訟督促行政機(jī)關(guān)依法履職。比如，有的基層檢察機(jī)關(guān)針對(duì)學(xué)校周邊商店向未成年人銷售“私彩”的違法經(jīng)營問題，通過公益訴訟發(fā)現(xiàn)問題并提出改進(jìn)建議，以公益訴訟為倒逼機(jī)制，推進(jìn)政府專門制定開展校園及周邊環(huán)境集中整治工作實(shí)施方案，明確了市場監(jiān)督管理部門、文化管理部門、教育行政部門等相關(guān)單位的具體職責(zé)任務(wù)和整改措施，實(shí)現(xiàn)督促不同的行政管理主體履行職責(zé)。經(jīng)過公益訴訟的訴前治理，已經(jīng)在當(dāng)?shù)乜h域范圍內(nèi)所有學(xué)校周邊杜絕這一類違法經(jīng)營活動(dòng)。這樣，公益訴訟的督促整改，涵蓋了涉及不特定或多數(shù)未成年人的生活、健康等息息相關(guān)事務(wù)的公共利益，能夠發(fā)揮彌補(bǔ)管理漏洞的兜底作用，進(jìn)而修復(fù)受損的未成年人的公共利益，保障了未保法得到有效實(shí)施。

從結(jié)構(gòu)與功能視角理解，未成年人公益訴訟本質(zhì)上是一種偏重督促行政履職的司法機(jī)制，容易將行政管制沒有發(fā)現(xiàn)或不愿意呈現(xiàn)的問題顯現(xiàn)出來，在一定程度上彌補(bǔ)行政治理之不足，并且建立起行政管制與司法治理相互依存的公益保護(hù)行動(dòng)鏈接，形成多元治理機(jī)制在公益保護(hù)層面的耦合。這正是未成年人公益訴訟制度有助于改變行政機(jī)關(guān)怠于履行未成年人保護(hù)職責(zé)的關(guān)鍵價(jià)值所在。

推動(dòng)解決社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期未成年人權(quán)益保護(hù)結(jié)構(gòu)性矛盾的公共政策意義。我國社會(huì)處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，之前有案例折射出實(shí)現(xiàn)公民社會(huì)性權(quán)利尚缺乏足夠社會(huì)支持條件。通過訴訟促使現(xiàn)行的法律得到執(zhí)行、促使政府履行職責(zé)，這正是公益訴訟實(shí)現(xiàn)公共利益方面的社會(huì)與法律變革的最終目標(biāo)。域外司法實(shí)踐也表明，這也是解決轉(zhuǎn)型社會(huì)問題較為經(jīng)濟(jì)有效的途徑。以修訂后的未保法強(qiáng)調(diào)校車安全來說，針對(duì)農(nóng)村中小學(xué)生上學(xué)出行存在較大交通安全隱患的問題，有的基層檢察機(jī)關(guān)通過公益訴訟，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)開展轄區(qū)“黑校車”專項(xiàng)治理，在打擊非法運(yùn)營的基礎(chǔ)上，形成組織正規(guī)運(yùn)輸公司與學(xué)校簽約，新增開通農(nóng)村公交線路，新增投放客運(yùn)車輛，實(shí)行錯(cuò)峰放學(xué)，高峰時(shí)段增加車輛等一攬子行政解決方案，有針對(duì)性解決本區(qū)域農(nóng)村學(xué)生“出行難”問題。這個(gè)典型案例告訴我們，通過未成年人公益訴訟的檢察建議，能夠督促行政主管部門重視相關(guān)問題，甚至可以在行政主管部門進(jìn)行專業(yè)研究，提出執(zhí)行不到位存在客觀困難的時(shí)候，由更高層面的黨政統(tǒng)一協(xié)調(diào)，推動(dòng)問題的有效解決。

即便確實(shí)存在一時(shí)難以解決的客觀困難，那么通過公益訴訟這一渠道，也可以為缺乏權(quán)利保護(hù)手段的未成年人發(fā)聲，引發(fā)公眾和社會(huì)輿論的廣泛關(guān)注，并且在持續(xù)的討論過程中，逐漸形成應(yīng)當(dāng)解決問題的共識(shí)，這就是公益訴訟推動(dòng)形成未成年人保護(hù)公共政策的意義所在。

總之，在法律法條由“字面”到社會(huì)治理具體措施發(fā)揮效用的過程中，由于公益訴訟特殊的訴訟機(jī)制與未成年人保護(hù)國家責(zé)任的契合性，將對(duì)及時(shí)維護(hù)未成年人公共利益，形成未成年人權(quán)益綜合司法保護(hù)起著至關(guān)重要的作用。