特朗普的新預(yù)算綱要內(nèi)容圖表

【環(huán)球時(shí)報(bào)駐美國(guó)特派記者 高石 環(huán)球時(shí)報(bào)記者 谷棣 李萌 ●丁雨晴】“這份預(yù)算案，一來(lái)國(guó)會(huì)就死?！边@是美國(guó)共和黨參議員格雷厄姆對(duì)于特朗普提升軍費(fèi)、削減國(guó)務(wù)院和對(duì)外援助預(yù)算的做法撂下的狠話。當(dāng)?shù)貢r(shí)間3月16日，美國(guó)白宮公布2018財(cái)年聯(lián)邦政府預(yù)算綱要報(bào)告，提議將國(guó)防預(yù)算增加10%，削減國(guó)務(wù)院、非軍事援助部門(mén)國(guó)際開(kāi)發(fā)署和財(cái)政部國(guó)際項(xiàng)目的預(yù)算28.7%。這份預(yù)算案最早在2月底被披露出來(lái)時(shí)就引發(fā)了軒然大波。美國(guó)政界人士紛紛表示，削減對(duì)外援助的話，“美國(guó)軟實(shí)力會(huì)受傷”，也就是在這個(gè)背景下有了格雷厄姆“到國(guó)會(huì)即死”的說(shuō)法。包括美國(guó)中情局前局長(zhǎng)彼得雷烏斯在內(nèi)的121名美國(guó)退役軍官已聯(lián)名上書(shū)美國(guó)國(guó)會(huì)，呼吁為對(duì)外援助預(yù)算“圍上柵欄”。他們說(shuō)，這些發(fā)展機(jī)構(gòu)“對(duì)防止沖突和減少需要將我們的軍隊(duì)置于險(xiǎn)境的狀況都至關(guān)重要”。雖然這份預(yù)算案最終要由國(guó)會(huì)批準(zhǔn)才能生效，但美國(guó)各界仍十分緊張?zhí)乩势障鳒p對(duì)外援助的計(jì)劃，由此可見(jiàn)其重要性。那么對(duì)外援助對(duì)于美國(guó)來(lái)說(shuō)，究竟發(fā)揮了怎樣至關(guān)重要的作用？

是第一，也是倒數(shù)第一

美國(guó)有線電視新聞網(wǎng)(CNN)從美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署和世界銀行等機(jī)構(gòu)獲取的數(shù)據(jù)顯示，2015年美國(guó)對(duì)外援助預(yù)算430億美元，其中經(jīng)濟(jì)援助340億美元，軍事援助87億美元。對(duì)外援助約占美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算的1.1%，占美國(guó)GDP總量的0.24%。2017年度預(yù)算期間，美國(guó)20個(gè)政府機(jī)構(gòu)計(jì)劃在全球超過(guò)100個(gè)國(guó)家提供365億美元的對(duì)外援助。

中國(guó)社科院世界歷史研究所博士后孫明霞對(duì)《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者介紹說(shuō)，在對(duì)外援助領(lǐng)域，美國(guó)的影響力是其他國(guó)家無(wú)法比擬的。作為對(duì)外援助領(lǐng)域權(quán)威機(jī)構(gòu)經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)的重要成員，美國(guó)外援金額在該組織一直占有很大比重，相關(guān)文獻(xiàn)資料顯示，1950年至1968年，該比例均在50%以上;1974年以后長(zhǎng)期維持在20%至30%之間;1991年到2000年間降至10%到20%之間;2001年以來(lái)回升至20%以上。

美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署的數(shù)據(jù)顯示，2015年接受美國(guó)援助最多的國(guó)家是以色列，得到的援助資金為31億美元。以色列、阿富汗、埃及等10個(gè)受美國(guó)援助最多的國(guó)家，受援資金約占美國(guó)當(dāng)年對(duì)外援助總額的1/3。

美國(guó)也是人道主義危機(jī)中遙遙領(lǐng)先的最大捐助國(guó)。聯(lián)合國(guó)人道主義協(xié)調(diào)辦公室官員表示，僅在2016年全球各地支出的221億美元緊急援助中，美國(guó)就占29%。

對(duì)于特朗普新預(yù)算案上的變化，首先感受到“刺骨冷風(fēng)”的便是一些國(guó)際組織和人道主義機(jī)構(gòu)?！懊绹?guó)對(duì)外援助政策的轉(zhuǎn)向來(lái)得正不是時(shí)候，可以說(shuō)沒(méi)有比現(xiàn)在更糟糕的時(shí)刻。”國(guó)際慈善組織和人道主義機(jī)構(gòu)相關(guān)人員接受CNN采訪時(shí)說(shuō)，目前，全世界的難民人數(shù)超過(guò)自二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)的任何時(shí)刻。聯(lián)合國(guó)難民署的數(shù)據(jù)顯示，如今全球約有6500萬(wàn)人流離失所。許多人紛紛逃離敘利亞和伊拉克等國(guó);與此同時(shí)，南蘇丹、尼日利亞北部、也門(mén)和索馬里正受困于饑荒。僅在這4個(gè)國(guó)家，就約有2200萬(wàn)人急需援助。

在經(jīng)合組織的定義中，對(duì)外援助并不包括軍事援助和對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的援助。根據(jù)該組織的數(shù)據(jù)，美國(guó)2015年的對(duì)外援助金額是310億美元，遠(yuǎn)超排在其后提供將近200億美元援助的英國(guó)和德國(guó)。不過(guò)就對(duì)外援助占國(guó)民總收入的比例來(lái)看，美國(guó)是經(jīng)合組織中“最摳門(mén)”的，該比例僅為0.17%，不到經(jīng)合組織國(guó)家平均數(shù)值0.38%的一半，遠(yuǎn)低于最慷慨的援助國(guó)瑞典(援助額為70.9億美元，比例高達(dá)1.4%)。

不到軍費(fèi)4%，但對(duì)國(guó)家安全影響極大

美國(guó)《波士頓環(huán)球報(bào)》稱(chēng)，特朗普之前的三任美國(guó)總統(tǒng)中，小布什是表現(xiàn)最好的援助者。在其任內(nèi)，華盛頓開(kāi)啟了以美國(guó)為首的抗擊艾滋病和瘧疾的行動(dòng)，拯救了數(shù)百萬(wàn)人的生命。

“冷戰(zhàn)期間，對(duì)外援助作為實(shí)現(xiàn)美國(guó)冷戰(zhàn)目標(biāo)的工具，在支持反共國(guó)家內(nèi)部穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用?！睂O明霞接受《環(huán)球時(shí)報(bào)》采訪時(shí)說(shuō)，隨著冷戰(zhàn)結(jié)束和美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)援助效果的不斷質(zhì)疑，對(duì)外援助作為美國(guó)外交政策工具的重要性大大降低，其間援助機(jī)構(gòu)還經(jīng)歷過(guò)撤并風(fēng)波。小布什上臺(tái)后，大幅增加對(duì)外援助數(shù)額，增設(shè)援助機(jī)構(gòu)，而且提升其在美國(guó)外交政策中的地位。在2002年出臺(tái)的《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》中，小布什多次提到發(fā)展的字眼。

“對(duì)美國(guó)來(lái)說(shuō)，削減對(duì)外援助預(yù)算節(jié)省下來(lái)的資金微乎其微，但對(duì)全球各地眾多窮人的傷害是巨大的?！甭?lián)合國(guó)高級(jí)顧問(wèn)、哥倫比亞大學(xué)地球研究所所長(zhǎng)杰弗里·薩克斯在《波士頓環(huán)球報(bào)》撰文說(shuō)，在聯(lián)邦預(yù)算中僅占1%，不到國(guó)民收入0.25%，不及所有軍費(fèi)支出(包括國(guó)防部支出、情報(bào)機(jī)構(gòu)支出、核武器項(xiàng)目、老兵支出等)的4%……然而，此舉將使美國(guó)遭受重創(chuàng)，這不只是這個(gè)國(guó)家的靈魂和道德標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題，還將破壞就業(yè)崗位和國(guó)家安全。正如國(guó)防部長(zhǎng)馬蒂斯擔(dān)任中央司令部司令時(shí)所言：“如果你們不給國(guó)務(wù)院充分撥款，那么我就需要購(gòu)買(mǎi)更多軍火。”許多美媒提及，國(guó)防、外交和發(fā)展(開(kāi)發(fā))是國(guó)家安全的三大支柱，“縮短這三條腿中任何一條都將嚴(yán)重?fù)p害美國(guó)國(guó)家安全”。

“就應(yīng)對(duì)各種挑戰(zhàn)而言，對(duì)外援助發(fā)揮的作用不比軍事行動(dòng)小?！痹?014年至2017年任美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署中東局副助理局長(zhǎng)的莫娜·亞庫(kù)比安認(rèn)為，“21世紀(jì)的危機(jī)很復(fù)雜，這些問(wèn)題沒(méi)有單獨(dú)的軍事解決方案”。美國(guó)《外交政策》雜志說(shuō)，特朗普聲稱(chēng)目前的國(guó)家安全第一要?jiǎng)?wù)是摧毀極端組織“伊斯蘭國(guó)”(IS),“美軍在打擊該組織的軍事行動(dòng)中沖鋒陷陣，但在被解放的地區(qū)，發(fā)揮關(guān)鍵作用的是美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署、聯(lián)合國(guó)等”。美國(guó)中央司令部司令約瑟夫·沃特爾曾在參議院軍事委員會(huì)舉行的聽(tīng)證會(huì)上強(qiáng)調(diào)，在中東地區(qū)，重建、人道主義救援、政治和解等工作必須隨著軍事行動(dòng)得到相應(yīng)的進(jìn)展。這些地區(qū)只有恢復(fù)穩(wěn)定、防止權(quán)力真空的再現(xiàn)，才能減少美軍需要再次回來(lái)抗擊“伊斯蘭國(guó)2.0”的可能性。以教育為例，美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署等機(jī)構(gòu)正在幫助確保敘利亞難民的孩子能夠接受教育，這樣才能讓這些兒童不會(huì)陷入絕望，再次萌發(fā)極端主義思想，“這種做法不僅符合道義，也十分聰明”。

他只是不重視軟實(shí)力？

軟實(shí)力，這是美國(guó)各界反對(duì)特朗普預(yù)算案時(shí)，另外一個(gè)說(shuō)得最多的詞。在表示“預(yù)算案到國(guó)會(huì)就死”時(shí)，參議員格雷厄姆說(shuō)：“這種預(yù)算摧毀美國(guó)的軟實(shí)力，將我們的外交人員置于險(xiǎn)境，這不會(huì)有任何出路?！?/p>

莫娜·亞庫(kù)比安在其文章中特別提到了中國(guó)，“特朗普預(yù)算案的愚蠢之處尤其在于，美國(guó)削減對(duì)外援助時(shí)，中國(guó)正加大力度，為遍布亞洲和非洲的重要發(fā)展項(xiàng)目提供融資。中國(guó)或許已成為世界上最大的對(duì)外援助國(guó)?！蹦膫€(gè)國(guó)家將在下一場(chǎng)全球危機(jī)中獲得外交支持，中國(guó)還是美國(guó)？哪個(gè)國(guó)家的公司將贏得下一輪主要基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目？亞庫(kù)比安反問(wèn)道。

這個(gè)話題在美國(guó)網(wǎng)站上引發(fā)了讀者的激烈討論。在《外交政策》網(wǎng)站的相關(guān)文章下面，有人留言說(shuō)，“對(duì)美國(guó)而言，削減對(duì)外援助等同于將地緣政治影響力拱手讓給其他國(guó)家”。該網(wǎng)民稱(chēng)，他曾在柬埔寨生活4年，“親眼目睹過(guò)在金邊的一家醫(yī)院停車(chē)場(chǎng)上，停滿了來(lái)自中國(guó)的嶄新救護(hù)車(chē)，它們正隨時(shí)被用來(lái)幫助這個(gè)國(guó)家的病人。柬中兩國(guó)關(guān)系從未像現(xiàn)在這么穩(wěn)固;柬首相洪森的一些表態(tài)向中國(guó)傾斜，經(jīng)常對(duì)美國(guó)外交官的抗議置若罔聞。我們國(guó)家遠(yuǎn)離需要幫助的國(guó)家不僅有悖于道德，也是政治上的蠢行”。另一名讀者稱(chēng)，“美國(guó)的對(duì)外援助比例遠(yuǎn)低于其他發(fā)達(dá)國(guó)家，軍費(fèi)卻在世界上遙遙領(lǐng)先，這有什么用？我們擁有那么多航母，而世界上絕大多數(shù)國(guó)家一艘都沒(méi)有!軟實(shí)力比這些航母便宜，而且?guī)缀醪粫?huì)起相反作用”。

中國(guó)社科院美國(guó)研究所研究員倪峰告訴《環(huán)球時(shí)報(bào)》，美國(guó)對(duì)以色列等這樣的地區(qū)大國(guó)，以及對(duì)很多非洲窮國(guó)的援助幾乎都帶有附加條款，以滿足美國(guó)的利益，包括推行美國(guó)倡導(dǎo)的人權(quán)和價(jià)值觀。他表示，削減對(duì)外援助會(huì)影響美國(guó)的國(guó)際形象，甚至給它與一些國(guó)家的關(guān)系帶來(lái)負(fù)面影響，這些國(guó)家可能抱怨“過(guò)去給，現(xiàn)在卻不給”。美國(guó)建制派抵制新預(yù)算案，其實(shí)是擔(dān)心此舉毀了美國(guó)推廣美式價(jià)值觀和承擔(dān)義務(wù)的外交根基。不過(guò)特朗普對(duì)這一套不感興趣，他在競(jìng)選期間說(shuō)過(guò)，美國(guó)在阿拉伯世界推廣民主沒(méi)搞成，而且還搞亂了。“孤立主義”情緒下，他寧愿埋頭搞美國(guó)的建設(shè)。

“特朗普并非刻意去削減對(duì)外援助，而是他不重視外交力量，不重視軟實(shí)力，因此作為外交政策的一部分，對(duì)外援助受到影響。”一名中國(guó)學(xué)者對(duì)《環(huán)球時(shí)報(bào)》分析說(shuō)，大幅度削減對(duì)外援助費(fèi)用在美國(guó)歷史上并不少見(jiàn)，但削減外交領(lǐng)域支出的做法很罕見(jiàn)。

[責(zé)任編輯：楊凡、蘇琛]

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