設(shè)立雄安新區(qū)的消息近來引發(fā)熱議。歷史上，不少國家的首都在疏解非首都功能上都進(jìn)行了探索。有些卓有成效，有些則衍生出新問題。

日本:諸多“副中心”讓“東京國”卸壓

日本首都東京是世界最大城市之一。戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，東京被作為經(jīng)濟(jì)中心之一，享受各種政策傾斜。東京都市圈GDP占日本全國GDP近1/3，制造業(yè)和服務(wù)業(yè)高度聚集，人口過度集中。這不可避免的給這座城市帶來住房、交通、環(huán)境、能源供應(yīng)等方面的巨大壓力。

為改變東京“一極集中”的狀況，日本政府多次作出努力，其中行政性規(guī)劃發(fā)揮了重要作用。1958年，日本政府首次出臺“首都圈整備規(guī)劃”，在東京站半徑30公里外，建設(shè)5至10公里寬的綠化帶，將原中心城區(qū)和新建住宅區(qū)建設(shè)隔離開，以控制城市規(guī)模無序蔓延。70年代以后，針對東京“都市病”各種弊端，日本政府的規(guī)劃基本思路進(jìn)一步明確：避免城市業(yè)務(wù)功能過度集中在首都中心區(qū)域，促進(jìn)城市公共資源區(qū)域均等化，建設(shè)多層環(huán)狀公路線和高密度地鐵網(wǎng)絡(luò)線，從而緩解東京中心區(qū)域的壓力，將產(chǎn)業(yè)、機(jī)構(gòu)和人口逐步疏導(dǎo)到周邊地區(qū)。

在此背景下，東京出現(xiàn)了新宿、澀谷、池袋、大崎等諸多“副都心”，以及筑波、幕張、埼玉、橫濱等“新都心”，成為“大東京版圖”上的重要節(jié)點(diǎn)。

日本政府的調(diào)控措施一定程度上延緩了東京的“過度膨脹”，讓東京的城市擁擠程度有所下降。與此同時(shí)，東京高昂的生活成本和商務(wù)成本也導(dǎo)致遷入人口下降，成為調(diào)控東京人口的“隱形因素”。

首爾:行政中心遷至世宗

與日本相毗鄰的韓國首都首爾，在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)，也面臨著人口密集、地價(jià)飛漲、交通擁擠、環(huán)境污染等問題。為應(yīng)對這些問題，韓國從上個世紀(jì)60年代起陸續(xù)出臺相關(guān)政策。1982年，韓國政府頒布《首都圈整備規(guī)劃法》，通過強(qiáng)制性措施限制首爾市人口過密情況，并對工廠、大學(xué)等人口集中地點(diǎn)設(shè)施的新建、擴(kuò)建進(jìn)行總量控制。

2005年12月，韓國政府再制定《第三次首都圈整備規(guī)劃(2006-2020)》，將首都圈分為成長管理圈、密度限制圈和自然保護(hù)圈，把以首爾為中心的“單核”空間構(gòu)造向“多核連接型”空間構(gòu)造轉(zhuǎn)化。

2013年7月1日，韓國正式啟用行政中心城市世宗市。韓國16個中央部門和20個下屬機(jī)構(gòu)遷移到世宗辦公。目前，超10000名公務(wù)員在世宗工作。

英國:“大倫敦規(guī)劃”利弊互現(xiàn)

時(shí)光倒流75年，“倫敦”其實(shí)還不存在。如今的倫敦，是“大倫敦”的概念。

在英格蘭的行政制度上，倫敦并不具有城市地位，反而是“大倫敦”底下兩個次級行政區(qū)。倫敦市與威斯敏斯特，分別都具有城市地位。作為老牌工業(yè)化國家，英國對衛(wèi)星城的規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)先其他國家。為緩解倫敦嚴(yán)峻的住宅壓力，1903年，英國在倫敦以北56公里處的郊區(qū)建設(shè)了世界上第一個田園城市式的衛(wèi)星城萊奇沃斯，并于1920年在距離倫敦35公里處建設(shè)了第二座衛(wèi)星城威爾溫田園城。上世紀(jì)40年代，英國掀起了第二次衛(wèi)星城建設(shè)的熱潮，率先制定的就是大倫敦規(guī)劃。

1940年，英國的《巴羅報(bào)告》指出倫敦地區(qū)工業(yè)與人口的不斷聚集，是由于具有活力的工業(yè)所起的吸引作用；認(rèn)為在當(dāng)時(shí)條件下，集中的弊端遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于有利因素，提出疏散倫敦中心地區(qū)工業(yè)和人口的建議。規(guī)劃方案在距倫敦中心半徑約為48公里的范圍內(nèi)，由內(nèi)到外劃分了四層地域圈，即內(nèi)圈、近郊圈、綠帶圈與外圈。

1946年，英國議會通過《新城法》，在離倫敦市中心50公里的范圍內(nèi)建設(shè)了8個衛(wèi)星城。英國政府帶頭將政府部門機(jī)構(gòu)向衛(wèi)星城轉(zhuǎn)移，英國大企業(yè)總部落戶“鼓勵地區(qū)”也漸成趨勢。英國有效控制首都等大城市規(guī)模，整體上推動了英國城市化進(jìn)程向縱深發(fā)展。大倫敦的規(guī)劃結(jié)構(gòu)為單中心同心圓封閉式系統(tǒng)，其交通組織采取放射路與同心環(huán)路直交的交通網(wǎng)。

從實(shí)踐看，大倫敦規(guī)劃對控制倫敦市區(qū)的不斷擴(kuò)展和改善環(huán)境起了一定作用。但新城建設(shè)投資較大，對疏散人口的作用不夠顯著；新城人口大部分來自外地，在某些方面反而增加了對倫敦的壓力。

印度：22個衛(wèi)星城為德里“消磁”

作為首都的新德里是印度第二大城市，其現(xiàn)代化規(guī)劃始于1957年，也是印度最早實(shí)施城市總體規(guī)劃的大都市。印度在《德里開發(fā)法案》中做出規(guī)劃：在環(huán)形放射狀路網(wǎng)系統(tǒng)里建立多中心的城市；中心城區(qū)是商務(wù)貿(mào)易區(qū)，其他的商業(yè)中心散布在城市里；城市被不斷細(xì)分為不同的區(qū)，每個區(qū)又有自己的詳細(xì)規(guī)劃；根據(jù)相對應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行歷史建筑保護(hù)、提供綠地、整合社區(qū)和各種不同等級的附屬設(shè)施等。為了滿足居住、商業(yè)等持續(xù)增長的需求，德里發(fā)展局在規(guī)劃初始就提出了發(fā)展衛(wèi)星城的戰(zhàn)略。

1985年，印度又提出《國家首都大區(qū)計(jì)劃委員會法案》，強(qiáng)調(diào)了衛(wèi)星城的“消磁”（即疏散）功能，將首都人口、特別是新移民向都市區(qū)周邊的衛(wèi)星城疏散。由于印度是多宗教國家，且一些宗教間有著錯綜復(fù)雜的矛盾，所以法案特別強(qiáng)調(diào)首都的衛(wèi)星城不能是宗教中心，以避免其在接收新移民時(shí)出現(xiàn)選擇性。

在先后兩個城市規(guī)劃法案的推動下，國家首都大區(qū)——即廣義上的德里——已有22個衛(wèi)星城，分屬德里周邊的哈里亞納、拉賈斯坦和北方邦這3個邦。

然而由于德里不利的土地政策，在發(fā)展過程中，造成了400萬人口非法居住區(qū)和300萬人口貧民區(qū)的存在，這種城市發(fā)展的畸形狀態(tài)表明政府缺乏有效的策略來解決人民的住房需求。過去幾十年，德里房價(jià)高漲，推動郊區(qū)化居住模式，這也是德里郊區(qū)許多衛(wèi)星城成為住宅開發(fā)熱土的原因。

馬來西亞：悉心治理“城市痼疾”

馬來西亞的首都是吉隆坡，但它還有另一個“首都”——布特拉賈亞（又稱布城）。這座2005年誕生的新城位于吉隆坡西南40公里處，擔(dān)負(fù)著馬來西亞行政首都的功能。

馬來西亞政府的行政機(jī)構(gòu)原先在吉隆坡，但人口密集、交通擁擠等問題嚴(yán)重影響了政府的辦事效率和民眾生活質(zhì)量。時(shí)任總理馬哈蒂爾1993年6月提出新建布城的設(shè)想，并于1995年投資200億林吉特(約合400億人民幣)建設(shè)布城。2005年，馬來西亞聯(lián)邦政府行政中心遷往布城的計(jì)劃基本完成。

馬來西亞聯(lián)邦法律規(guī)定，布城是“行政中心和司法機(jī)構(gòu)所在地”，但由于吉隆坡仍集中了大部分首都功能，布城事實(shí)上扮演的是“副行政中心”的角色。目前馬來西亞的國家皇宮、國會大廈以及國家藝術(shù)宮等國家層面的建筑都在吉隆坡市內(nèi)，布城則是總理府和各個政府部門的所在地。

很多人認(rèn)為，現(xiàn)代化的布城提升了馬來西亞形象，也有利于馬來西亞政府運(yùn)營，但減輕吉隆坡交通擁擠、人口過多壓力的目的并沒達(dá)到。可見，治理首都的城市病不能僅靠外遷政府機(jī)構(gòu)。

（編輯：梁甜甜 文字綜合環(huán)球時(shí)報(bào)、南方都市報(bào)、中新網(wǎng)等）

[責(zé)任編輯：楊凡、蘇琛]

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