土地是財富之母，然而目前山東省國土開發強度已接近“天花板”，現行以增量擴張為主的土地利用方式已難持續。如何破解發展空間矛盾？山東省指向城鎮低效用地再開發。

5月12日，山東省政府新聞辦舉行發布會，對日前經省委、省政府同意，省政府辦公廳印發的《關于推進城鎮低效用地再開發的意見》（以下簡稱《意見》）進行解讀。據介紹，這是當前和今后一個時期山東省推進城鎮低效用地再開發的重要指導性文件。

存量潛力巨大 再開發勢在必行

城鎮低效用地是指現有建設用地中布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊且權屬清晰、不存在爭議的城鎮存量建設用地。省自然資源廳一級巡視員王桂鵬表示，山東省存量土地資源潛力可觀，根據《山東省土地整治規劃（2016－2020年）》，全省城鎮建設用地可挖現實潛力達153.8萬畝，占全省城鎮工礦用地總面積的11%。

近年來，山東省城鎮化建設突飛猛進，城鎮用地結構布局不斷優化，但在一些地方，由于歷史原因或發展進程影響，一方面城鎮快速擴張占用大量耕地良田，土地開發強度過高，與資源環境承載力不相適應；另一方面，城鎮內部存在大量低效用地，盤活利用潛力巨大。低效用地集中表現在：一是布局散亂，容積率低、建筑密度低、投入產出率低，存在閑置浪費現象；二是產業用地配置不合理，大量工業用地集中在黃金地段，有的還是淘汰類或禁止類產業；三是舊城鎮、舊村莊、舊廠房建筑危舊、設施落后、環境臟亂，群眾意見較大。

據統計，“十三五”期間國家下達山東省新增建設用地計劃指標逐年減少，2019與2016年相比，新增建設用地計劃指標減少6.84萬畝。全省有超過一半的市建設用地總規模出現“倒掛”，也就是說，除了省預留交通、水利及其他用地規模，“倒掛”的市有指標也無法落地。深入推進城鎮低效用地再開發、盤活存量建設用地已成為目前解決發展空間矛盾的必由之路。

王桂鵬認為，“山東將進入存量用地發展時代，盤活存量資源，加快騰籠換鳥，提高用地效益和投入產出強度。”

實施增存掛鉤 獎懲雙向發力

城鎮低效用地再開發大多需要對原有用地進行重新規劃和用途轉換，與新增建設用地相比，存在風險大、投資多、拆遷補償安置和建設成本較高等難題。

在《意見》起草過程中，省自然資源廳聚焦當前各地反映的城鎮低效用地再開發進程中的重點難點問題，充分學習借鑒廣東、浙江、江蘇、上海等省市的先進經驗，堅持問題導向和政策集成，堅持“政府主導、市場運作、政策激勵、示范引領”，從正向激勵和反向倒逼兩方面推進低效用地再開發。

根據《意見》，再開發范圍主要分為產業轉型升級類、城鎮更新改造類、用地效益提升類三種類型用地。各市、縣（市、區）政府在城鎮低效用地調查基礎上，合理確定本地區低效用地認定標準；省自然資源廳負責制定城鎮低效用地再開發調查技術指南和數據庫標準，建立統一的信息管理平臺并實施動態管理，經審核納入數據庫的地塊方可依照《意見》有關政策進行再開發。

針對低效用地改造開發動力不足、企業退出低效用地難等問題，《意見》提出了8項配套措施。如根據當地上一年度再開發規模，按一定比例獎勵新增用地指標；省級將統籌整合相關財政資金，支持各地開展低效用地再開發工作。市、縣（市、區）土地增值稅收入較上年增長超過8%以上的部分，省財政按分享收入60%比例給予補助。

省自然資源廳自然資源開發利用處處長徐勇認為，對政府而言，通過加強規劃保障，實施增存掛鉤、獎勵新增指標，加大財稅金融支持力度、省級土地增值稅收分享收入按一定比例補助等方式，引導各級政府主動作為。對企業而言，結合“畝產效益”評價、資源要素差別化配置，通過強化倒逼促改措施、支持加快轉型升級、鼓勵異地搬遷改造等方式倒逼退出低效用地。

政府充分讓利 完善城市功能

“過去，城鎮低效用地改造開發主要由政府主導，改造后的土地增值收益主要成為政府的出讓收入和開發商利潤，被改造地塊單位和個人僅能獲取房屋和土地的相應補償，無緣分享改造開發產生的土地增值收益，致使改造開發困難重重。”王桂鵬說。對此，《意見》在落實公益性責任的前提下，鼓勵土地權利人、集體經濟組織等市場主體和社會力量自主參與改造開發，增強改造開發的動力；構建有效的溝通協商和信息公開機制，充分尊重土地權利人的意愿，提高改造開發工作的公開性和透明度，妥善解決群眾利益訴求，做到公平公正。

對政府主導開發的低效用地，充分讓利于原土地權利人，對原土地權利人采取物業返還等方式獎勵。對其他主體改造開發的制定相應激勵政策。

規劃用途為商品住宅或城市公共基礎設施用地的，仍由政府依法收回或收購后統籌組織開發建設。

由原土地使用權人、原農村集體經濟組織以及市場主體改造開發為經營性用地的，需將一定比例的土地無償移交政府用于城市基礎設施、公共服務設施等公益性項目建設，完善城市公共服務功能、保障城市公共空間。

記者了解到，與低效用地再開發配套，《山東省深入推進城鎮老舊小區改造實施方案》《山東省爛尾工程及閑置廠房專項整治三年行動方案》均已出臺。（王亞楠）（完）

[責任編輯：楊凡、崔中連]

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