原標題：對外開放新高地建設系列訪談丨第二期：打造生態文明制度創新高地

來源：大眾網

編者按：今年是中國共產黨成立100周年。為貫徹落實中共山東省委十一屆十一次全體會議審議通過的《關于深化改革創新打造對外開放新高地的意見》，日前，省委黨校（山東行政學院）開展了“慶祝建黨百年‘黨校(行政學院)專家教授談對外開放新高地建設系列訪談’”活動，組織全省黨校系統相關領域專家教授結合自己的專業和出國(境)培訓交流經歷，為我省打造對外開放新高地建言獻策，助力提升各級黨員領導干部的國際視野、開放能力和領導開放水平，服務于省委省政府工作大局。

對外開放新高地建設系列訪談

第二期：打造生態文明制度創新高地

訪談嘉賓：中共山東省委黨校（山東行政學院）社會和生態文明教研部副主任、副教授王金勝，社會和生態文明教研部副教授張彥麗

訪談人：社會和生態文明教研部講師張娟

張娟：如何看待制度在生態文明建設中的地位和作用？

王金勝：黨的十八大以來，我國的生態環境質量不斷改善，經濟發展的綠色化程度不斷提高，制度因素發揮了根本性的保障作用。從理論來看，制度是影響人們行為的一系列規則，可分為正式制度和非正式制度，前者是指有明確的文本表述的規則，后者是指沒有明確文本表述但也影響行為決策的因素，如思想觀念、道德情操等。我們修訂了被稱為“史上最嚴”的《中華人民共和國環境保護法》，出臺了環保督察制度，建立了生態文明“四梁八柱”的制度體系。

張彥麗：生態文明建設涉及到全方位的變革，生產方式和生活方式的綠色轉型都需要制度保障。我對生態文明制度重要性的理解有以下幾點：一是制度是保障生態文明建設和生態環境保護順利執行的基礎。在推進生態環境保護過程中往往會遇到一些阻礙，既來自于傳統思維觀念的固化，也來自于傳統發展方式下的利益固化，要用嚴格的制度和法治來打破它。二是制度建設抓住了當前生態文明建設的短板和要害。中央環保督察中暴露出的許多問題，反映出生態文明建設的制度仍不完善、部分領導干部生態環境保護意識不強、執法不嚴等問題，必須把制度建設作為推進生態文明建設的重中之重，著力破解制約生態文明建設的體制機制障礙。

張娟：加強生態環境保護越來越成為全世界的共識，如何看待世界生態環境保護的趨勢？

王金勝：環境問題從被忽視到被重視，肇始于環境問題不斷出現，環境狀況不斷惡化的現實。特別是二戰后，美國學者蕾切爾?卡遜、生態經濟學家肯尼思?鮑爾丁等學者率先開始呼吁，慢慢形成普通民眾生態意識的覺醒，政治力量相繼出臺相應的法律法規以及各種政策，推動生態環境保護水平不斷提高。關注生態環境、保護地球的可持續發展已成為世界共識，未來會有越來越多的行動推動這個共同目標實現。在這個過程中，要處理好不同利益主體如富國與窮國之間、大國與小國之間、城市人口與農村人口等的關系?！堵摵蠂鴼夂蜃兓蚣芄s》和《京都議定書》確立的“自上而下”責任分擔機制，是一種利益博弈下的制度構建。 《巴黎協定》確認的“自下而上”的有約束的自主貢獻機制，也是基于利益博弈而形成的制度構建。因此，世界生態保護的共識轉變為切實有效的行動，需要通過利益博弈后的制度設計來落實，這是生態環境保護由意識到行動再到結果的重要推動力量。

張彥麗：世界范圍生態環境保護發展趨勢呈現以下特點：一是從被動的末端治理向預防式的前端治理轉型。例如，生態環境問題出現之初，各國政府頒布一些控制污染物排放的標準，包括大氣污染物排放標準、水污染物排放標準等，這是基于末端污染控制的措施。而預防式的前端治理措施是從是從生產端和空間布局端考慮，例如，通過科學的國土空間規劃，落實主體功能區戰略，科學劃定“三區三線”，構建基于空間規劃體系的資源管控體系。二是從局部治理到系統治理的轉變。出現大氣污染的問題治氣、出現水體污染的問題治水等都是基于局部、專項的治理。而系統治理需要找到問題的根本和源頭，開出系統治理的“藥方”。三是從政府主導轉向多元主體共同治理。特別是企業、社會組織、公眾的參與，從強制性越來越轉向市場化路徑進行探索。

張娟：歐洲日本等國家的環境保護制度中，有哪些我們可以借鑒的經驗？

王金勝：歐洲日本等國家生態環境的治理，根本上還是靠經濟發展方式的轉型，經濟發展方式的轉型離不開企業作為市場主體的生產經營方式的轉型。政府利用各種環境保護制度，如環境污染排放標準、環境保護法律法規、環境經濟政策、環境教育宣傳等共同推動市場主體的綠色轉型。特別是一些制度環境經濟政策，如環境保護稅、環境責任保險、生態補償等，使得對環境有污染、有損害的市場主體增加成本，使那些對環境保護起到一種積極作用的、有利的產品、行為、主體能夠降低成本?；蛘呱鐣驼ㄟ^制度設計形成成本轉嫁，降低污染企業的利潤，提高環保企業的利潤，發揮市場機制的作用，推動企業綠色轉型，進而帶動產業結構的綠色轉型，帶動整個經濟生產方式、發展方式、消費方式的轉型。這是生態文明制度在全球環境治理過程中發揮作用的一般邏輯，也是我們需要學習的地方。除了正式制度以外，也有非正式的制度，例如，日本就是通過環境教育提高民眾的環保意識，促進民眾發揮“消費者主權”，將民眾手中的金錢看作“貨幣選票”，當民眾以較高的價格購買綠色產品時，就對企業形成了市場倒逼。而影響民眾環保意識形成的則是包括環境保護理念和知識的宣傳教育，這一點歐洲日本等國家也有許多較為成熟的經驗可借鑒。

張娟：兩位都有在日本學習的經驗，日本在環境保護和資源宣傳利用方面，有沒有我們可借鑒的經驗？

王金勝：日本二戰后的經濟發展很快，在快速發展過程中，環境問題就出現得比較多，20世紀世界“八大公害”事件就有4個出現在日本，但日本在較短時間內就實現了轉型，主要是在制度方面做得比較完善。日本環境方面的法律法規體系非常健全，有涉及到整個環境保護的基本法律法規，也有具體針對某一個領域的專門法律法規，像水、大氣、土壤、噪聲等都有相應的控制標準和法律法規。在日本，環境治理主體是企業行為，通過環保標準、環境法律的制定，為環境治理提供了很好的基礎。

張彥麗：日本的循環型社會建設做得比較好，最顯著的亮點是垃圾分類做得非常完善。日本從20世紀70年代就出臺了推進垃圾分類的制度，主要以循環社會促進的基本法和五年修訂一次的階段性實施計劃為抓手來推進。基層政府和中央政府有比較明確的分工，中央政府負責頂層設計，即相關法案和計劃的出臺，基層政府則以落實國家的政策以及建設處理的設施為重點，實現垃圾的正確分類、資源的循環處理和最終的處置。日本還制定了一個總的大目標是要建設循環型社會，這一點也是值得我們借鑒的。下一步，我們的生態文明體制改革的制度設計方向應該面向促進經濟領域全周期，從設計、生產到消費、回收，來構建細化的循環制度。

張娟：如何加強生態文明制度的協調配合，提高生態文明制度的整體性和系統性？

張彥麗：黨的十八大以來，我國生態文明體制改革的頂層設計不斷完善，制定并實施了“四梁八柱”的生態文明制度體系。但很多細分領域以及具體目標的落地仍缺乏政策支撐。例如，生態產品價值實現就是一個很關鍵的問題，需要相應的機制配套來推動實現生態產品價值。從技術上來講，首先要進行生態系統生產總值（GEP）核算，目前自然資源的生態價值核算還缺乏統一的標準，國內也有科研機構采用不同的方法對某個試點區域的生態系統生產總值進行核算，但核算做出來的可信度怎樣？應用到哪些領域？只有能夠應用到真正影響到地方政府發展理念和發展方式的環節上才能發揮作用。另外，要提高制度的系統性和整體性，政策是受實踐發展階段制約的，實踐發展到哪個階段，出現了一些問題，我們要出臺相關政策去解決他們，但這些政策是否適應實踐，還需要后續的評估和調整。系統性、整體性地完善生態文明制度體系，一定認識到其階段性特征并保持戰略定力。

王金勝：生態文明建設是一個系統工程。生態環境的整體性決定了單獨依靠一個地區、一個主體、一項制度很難實現，必須提高生態文明制度的整體性、協調性。重點要從以下幾個方面展開：

第一，正式制度和非正式制度要有機地配合，即政策法律法規、政策舉措要和民眾的生態環保意識、生態文明意識、教育教養配合起來。如果政策落后于人們的意識，政策就是滯后的，政策也很難得到實現；如果政策太超前，就不會被民眾完全理解領會，執行中效率會大打折扣。

第二，懲罰性的政策和激勵性的政策應該協同配合。加強生態環境治理的過程中對環境污染的行為、主體進行嚴厲的懲罰，使它能夠起到警戒威懾的作用；對于環境保護有利的行為要有足夠的激勵，使更多的企業、民眾等主體由“要我保護環境”變成“我要保護環境”，形成多元主體生態保護的自覺。

第三，市場作用與政府作用的配合。生態環境治理過程中哪些領域需要靠政府這只“看得見的手”來推動，哪些領域需要靠市場這只“看不見的手”來推動，在制定政策過程中需要研究好。經濟發展要減少對資源環境的依賴，但是主體是產業的問題、經濟發展的問題，這個過程中還是靠市場推動。生態環境的保護和治理及對污染行為的打擊、懲罰等，很大程度上要靠政府，因為政府是公權力的組織，是社會共同利益的代表。但是政府也不能認為行政手段就可以替代市場手段，違背市場的規律。

[責任編輯：楊凡、崔中連]

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