本報記者周雁凌季英德王學鵬

當前未達到規模化標準的中小養殖經營戶不配套建設或不正常運行污染防治設施，養殖污水糞便直排外部環境等現象仍然存在。

實踐中，對規模以下養殖經營戶的具體監管責任在屬地政府，目前沒有明確法律法規限定其生產經營行為，環保部門基本不直接辦理這類案件，多轉由鄉鎮街道通過說服教育或其他方式解決，難以取得良好效果。

那么，規模以下養殖經營戶違法排污案件應該怎么查處？如何認定規模化？如何作出行政處罰？

山東省日照市環保部門查處了一起不正常運行污染防治設施利用滲坑逃避監管排放污染物的案件，具有典型性和代表性。

■基本案情

2016年7月22日，日照市環保局東港環境監察大隊對某肉鴨養殖經營戶檢查時發現，該養殖戶雖采用生物墊料發酵床，但因管理不善，致使墊料變質、菌種死亡，已無法起到分解養殖糞便的作用。大量養殖污水、糞便未經處理，通過溝渠匯集至東南角的簡易土坑中。土坑既未采取硬化、防滲處理，也未建設遮雨棚等配套設施，由南側暗渠連通至下游河流。現場檢查時雖未在排放中，但暗渠中有明顯污水流淌痕跡。

經取樣監測，該土坑中廢水COD為3.46×103mg/L，氨氮為968mg/L，均超過《山東省半島流域水污染物綜合排放標準》（DB37/676-2007）中規定的COD≤50mg/L，氨氮≤5mg/L的標準。

依據《環境保護法》第四十二條第四款、《水污染防治法》第二十二條第二款規定，日照市環保局對該養殖場不正常運行污染防治設施、養殖廢棄物通過滲坑直接外排的違法行為進行立案調查，并責令該養殖場立即停止排污，消除環境污染。

2016年8月19日，日照市環保局依據《行政主管部門移送適用行政拘留環境違法案件暫行辦法》第五條規定，將案件移送公安機關，日照市公安局東港分局對該養殖場負責人依法作出行政拘留10日的處理決定。

■相關法律問題

一、怎樣認定規模化？

2014年1月1日起施行的《畜禽規模養殖污染防治條例》（國務院令第643號）是現行針對畜禽養殖污染治理的專項法律法規，其中第四十三條明確規定：“畜禽養殖場、養殖小區的具體規模標準由省級人民政府確定。”

按照《山東省畜禽養殖業污染物排放標準》中關于畜禽養殖場適用規模的界定，肉鴨養殖規模標準為1.5萬只（按存欄數計），而涉案養殖場存欄僅6500只左右，未達到規模化標準。

二、如何作出行政處罰？

《畜禽規模養殖污染防治條例》第二條規定：“本條例適用于畜禽養殖場、養殖小區的養殖污染防治。”表明該法適用范圍為規模化畜禽養殖場、養殖小區。《水污染防治法》第四十九條：“畜禽養殖場、養殖小區應當保證其畜禽糞便、廢水的綜合利用或者無害化處理設施正常運轉，保證污水達標排放，防止污染水環境。”表明該條款適用范圍亦為規模化畜禽養殖場、養殖小區。

同時，《水污染防治法》第七十六條第八款規定：“利用滲井、滲坑、裂隙或者溶洞排放、傾倒含有有毒污染物的廢水、含病原體的污水或者其他廢棄物的，由縣級以上地方人民政府環境保護主管部門責令停止違法行為，限期采取治理措施，消除污染，處以罰款。”該條款所指“含病原體的污水或其他廢棄物”現階段缺乏明確法律界定，難以直接用于畜禽養殖污染案件中。

《固體廢物污染環境防治法》中未對農業、畜禽養殖業固體廢物處置做出明確規定。

綜上，環境保護主管部門現階段對規模以下畜禽養殖經營戶污染環境無法依法做出罰款等行政處罰。

三、如何移送公安機關？

公安部、工業和信息化部、環境保護部、農業部、國家質量監督檢驗檢疫總局印發的《行政主管部門移送適用行政拘留環境違法案件暫行辦法》第二條規定：“本辦法適用于縣級以上環境保護主管部門或者其他負有環境保護監督管理職責的部門辦理尚不構成犯罪，依法作出行政處罰決定后，仍需要移送公安機關處以行政拘留的案件。”

因此，對違法行為已做出處罰決定，是向公安機關移送的前置條件。在本案中，日照市環保局做出的“責令停止排污”行政命令，不屬于《行政處罰法》規定的處罰類型。

但是根據公安部治安管理局編寫的《理解與適用》釋義，“在實踐中，對違法行為做出的處理雖不屬于《行政處罰法》規定的處罰類型，但只要有專門的文書，并加蓋縣級以上部門公章的，應視為已作出行政處罰決定。”

針對該養殖經營戶不正常運行污染防治設施、養殖廢棄物通過滲坑直接外排的違法事實，可以將“責令停止排污”視為行政處罰措施，并依據《環境保護法》第六十三條第三款移送公安機關。

■案件啟示

根據山東省委、省政府2016年6月制定下發的《各級黨委、政府及有關部門環境保護工作職責（試行）》，農村畜禽養殖污染防治，已明確屬于鄉鎮街道政府工作職責。

實踐中，各地多通過劃定養殖區、統一污染治理設施標準、限期完成建設等措施開展綜合整治。由于鄉鎮街道所屬基層環保機構資源能力不足，且規模以下養殖經營戶生產經營行為目前無明確法律法規限定，單靠行政管理難以取得良好效果。

以本案為例，涉案養殖經營戶養殖區位于飲用水水源地會水區上游，長期存在養殖廢水糞便直排行為，屬地鄉鎮社區采取多種方式督促其改正違法行為，均未起到明顯效果，在當地畜禽養殖污染綜合整治過程中起到負面作用。

養殖經營戶涉嫌“不正常運行防治污染設施”、“通過暗管排放”和“通過滲坑排放”3種違法行為，綜合考慮速辦速結和便于取證等因素，執法部門選擇了“通過滲坑排放”這一違法事實進行處理。

通過查處該案，有力震懾了周邊養殖經營戶的偷排直排行為，加快了養殖污染綜合整治步伐，進一步推動農村環境質量改善，保障下游水源地環境安全。

《環境保護法》賦予環保部門按日計罰、移送拘留、查封扣押等手段，環境監察執法人員要活學活用、吃準吃透、靈活掌握，以解決問題為工作導向，以群眾訴求為工作重點，在維護環境安全、改善環境質量的大背景下，勇于攻堅克難、善于研究方法。

環保部門、公安機關應該不斷完善聯勤聯動機制，包括定期召開聯席會議、健全信息共享機制、規范移送流程、建立會商制度等，做到執法工作無縫銜接、充分發揮職能優勢、合力打擊環境違法行為。

同時，也應清楚地認識到，畜禽養殖污染治理主體責任在鄉鎮街道，健全基層環保機構、提高基層監管能力是解決問題的根本途徑。

[責任編輯：楊凡、楊婷婷]

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