原標題：稅收法定風正舉 十年跬步砥礪行

來源：中國稅務報

原標題：稅收法定風正舉 十年跬步砥礪行

來源：中國稅務報

黨的十八大以來，稅收立法進程不斷提速，民主立法、科學立法、依法立法得到充分貫徹，稅收法定的落實取得長足發展，不僅促進了稅法體系完善，也對國家治理現代化產生了深遠影響。

稅收是國家與人民間分配的基本形式，涉及人民最基本的財產利益與經濟自由，既應受到法律乃至憲法的嚴格約束，也是現階段全面深化改革、推進法治國家建設與國家治理現代化的重要抓手。這在立法層面要求貫徹落實稅收法定原則，為國之善治提供稅收良法基礎。2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首提“落實稅收法定原則”；2015年修訂的《立法法》，不僅細化了稅收法定的內容，更是將稅收法定單獨置于與公民財產權保護相關的法律保留事項中的首位；同年，全國人大法工委起草的《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》進一步明確落實稅收法定的工作安排。黨的十八大以來，稅收立法進程提速，民主立法、科學立法、依法立法得到充分貫徹，稅收法定的落實取得長足進展。

稅收立法進程提速 市場預期切實提升

伴隨《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》的高效實施，稅收立法進程提速，主要稅種法已實現或正實現從“無”到“有”的重要突破。

一是稅收立法進程提速。十年來，12部稅收實體法相繼完成制定或修訂工作。稅收實體法制定方面，2016年通過《環境保護稅法》，2017年通過《煙葉稅法》《船舶噸稅法》，2018年通過《車輛購置稅法》《耕地占用稅法》，2019年通過《資源稅法》，2020年通過《契稅法》《城市維護建設稅法》，2021年通過《印花稅法》；稅收實體法修訂方面，十八大以前制定的《企業所得稅法》《個人所得稅法》《車船稅法》分別于2017年、2018年、2019年完成修訂，十八大以后制定的《環境保護稅法》《船舶噸稅法》于2018年進行了完善。此外，《關稅法》《增值稅法》《消費稅法》也將于2022年下半年提請或預備提請全國人大常委會審議。

二是與營商環境優化同頻共振。習近平總書記強調，“要加快轉變政府職能，培育市場化法治化國際化營商環境”。法治化營商環境的培育，旨在為市場主體營造穩定預期，以法律形式鞏固改革成果，無疑會更好釋放改革紅利、穩定市場預期。稅收立法有助于培育法治化營商環境，而加快法治化營商環境培育，也反過來要求加快稅收立法進程。

民主立法充分貫徹 稅收法定穩步落實

習近平總書記指出，“民主立法的核心在于為了人民、依靠人民。”在全過程人民民主理念下，民主立法要求統籌實現直接民主與間接民主。如果說依法立法、科學立法分別體現了稅收法定在形式與實質層面的秩序與公平要求，那么民主立法是兩者有機結合的制度保障與前提。十年來，民主立法在稅收領域得到充分貫徹，稅收法定進程穩步推進。

一是中央立法方面，各稅種法基本實現由全國人大及其常委會制定和修改，并向社會公眾和專家學者廣泛征求意見。2016年通過的《環境保護稅法》是繼2008年《車船稅法》后的第二部由稅收條例上升為稅收法律的規范，稅收條例自此步入民主化、法律化的快車道。可以預見，在不久的將來，增值稅、關稅、消費稅、房產稅、土地增值稅與城鎮土地使用稅也將實現民主化、法律化。

二是地方稅收立法與稅務行政立法方面，盡管《立法法》未要求地方性法規、規章、其他規范性文件向社會征求意見，但直接民主并沒有因此被忽視。地方稅收立法方面，2021年《契稅法》生效后，各省份陸續對法定幅度內契稅稅率確定、稅收減免事項確定的方案向社會公開征求意見，并予以回應。稅務行政立法方面，國家稅務總局2017年制定《稅務規范性文件制定管理辦法》，2019年修訂《稅務部門規章制定實施辦法》（以下合稱《辦法》），要求稅收規章立法應向社會公開征求意見；制定其他規范性文件，則基于尊重稅務機關裁量權，在行政訴訟可附帶審查其他規范性文件背景下，對此保持了理性謙抑，強調相關內容可能對納稅人權利義務產生重大影響時，應公開征求意見。

科學立法行遠自邇 稅制改革踔厲奮發

稅收良法是稅收法治的基礎，也是對稅制改革成果的確認。科學立法，要求稅收立法在反映客觀規律、適應經濟社會發展需要基礎上，合理配置各方權利義務，經由稅收良法實現國之善治。黨的十八大以來，我國稅制改革在順應時勢、惠及民生、促進高質量發展的目標中穩步推進，取得了一系列成果，科學立法理念得到充分彰顯。

一是促進成果共享。十八大以來，黨中央、國務院將減稅降費作為深化供給側結構性改革的重要舉措，持續部署實施系列減稅降費政策。十年來，稅務部門辦理新增減稅降費累計8.8萬億元，大幅降低了市場主體稅負，使得我國宏觀稅負從2012年的18.7%降至2021年的15.1%，特別是2019年實施更大規模的減稅降費，當年宏觀稅負比2018年降低1個百分點，有力推動了經濟發展。與此同時，綜合與分類相結合的個人所得稅稅制的建立、綜合所得基本減除費用標準提高等系列措施，在“做大蛋糕”的同時“分好蛋糕”，使發展成果更多更公平地惠及全體人民。

二是促進創新發展。從稅收收入的行業數據來看，制造業尤其是高技術制造業稅收收入增速突出。從稅收收入的經濟類型來看，民營經濟發展迅速，全國新辦涉稅市場主體累計達9315萬戶，全社會創新創業活力持續激發。

三是促進協調發展。西部大開發稅費優惠政策的深入推進，支持京津冀協同發展、長江經濟帶發展、鄉村振興等稅費優惠措施的相繼出臺，在培育不同地區發展動力的同時，有效促進了經濟協調發展。

四是促進綠色發展。資源稅、環境保護稅、耕地占用稅的相繼改革與立法，與現行消費稅制度構建起涵蓋資源開采、生產、流通、消費和排放五大環節多個稅種的綠色稅收體系，助推綠色發展和生態文明建設。

五是促進開放發展。除稅收支持外資廣泛參與“中國制造2025”戰略和創新驅動發展戰略外，我國還通過“放管服”等營商環境改革，降低市場主體納稅成本，提升我國國際競爭力，以此開啟從外向型經濟到開放型經濟的改革之路，持續推動經濟健康發展。

依法立法持續推進 稅法體系日臻完善

落實稅收法定，推進有關稅制改革，不可避免涉及現有利益格局的調整。依法立法，強調立法活動應依照法定權限與程序，維護法制統一和尊嚴。這要求在稅收條例法律化過程中，把握好各層次立法的權限安排和功能定位，處理好法律、行政法規、地方性法規、規章與其他規范性文件的關系，處理好創制性立法與實施性立法的關系。十年來，依法立法在稅收領域持續推進，稅法體系日臻完善。

一是中央稅收立法優化立法授權條款。各稅種法對立法授權對象與備案機關均作了詳細安排，新近立法的《契稅法》《城市維護建設稅法》《印花稅法》也一改以往籠統授權國務院“根據國民經濟和社會發展的需要”設置稅收優惠措施的立法慣例，明確了稅收優惠適用的具體情形，如《契稅法》第六條規定的“居民住房需求保障、企業改制重組、災后重建”等情形，有助于協調稅收法律與其他位階稅法規范的關系。

二是地方稅收立法完善稅法實施體系。山東省、遼寧省等多個省份相繼制定地方性《稅收保障條例》，對各部門綜合治稅、協稅護稅以及提供各類涉稅信息的職責作出規定并加以剛性約束，有助于協調創制性立法與實施性立法的關系。

三是稅務行政立法堅守法律底線思維。前述《辦法》要求稅務行政立法嚴格遵循立法授權的目的、范圍，統籌安排稅收規章與其他規范性文件的立改廢釋工作，進行合法性審核、合規性評估與公平競爭審查，對各省稅務局的規范性文件實行報備與集中審查，切實保障實施性立法融入稅法體系。

與此同時，既有的稅收立法在確認改革成果時，通過“稅制平移”完成立法，穩定稅負，最大限度降低了征納雙方的不適應性，保障了稅法內容的連續與穩定。

回顧十年，稅收法定的貫徹落實，不僅促進了稅法體系的完善，也對國家治理現代化產生了深遠影響。在民主立法、科學立法、依法立法過程中，廣大納稅人對自身享有的合法權利有了更具體的認識，積極為稅收立法建言獻策，積極行使各項權利，并尋求司法途徑解決涉稅爭議。這一事實表明，捍衛和行使合法權利已成為廣大納稅人內心的堅定信念，為營造良性互動、協調共贏的征納關系，實現國家長治久安，提供了堅實的社會基礎。

（作者：劉劍文系北京大學法學院教授，江利杰系遼寧大學法學院博士生）

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