原標(biāo)題：消防救援機(jī)構(gòu)是否有權(quán)實施拘留處罰

來源：人民法院報

原標(biāo)題：消防救援機(jī)構(gòu)是否有權(quán)實施拘留處罰

來源：人民法院報

2021年1月22日修訂并于同年7月15日施行的行政處罰法，將修訂前的該法第十六條中的“限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使”，修改為第十八條第三款“限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)和法律規(guī)定的其他機(jī)關(guān)行使”。由此，產(chǎn)生了消防救援機(jī)構(gòu)是否有權(quán)實施拘留處罰的分歧。

第一種意見認(rèn)為：2019年修改的消防法第四條明確該法的執(zhí)法主體為消防救援機(jī)構(gòu)，并在第七十條第一款中規(guī)定：“本法規(guī)定的行政處罰，除應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的有關(guān)規(guī)定決定的外，由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門、消防救援機(jī)構(gòu)按照各自職權(quán)決定。”因此，結(jié)合行政處罰法第十八條的規(guī)定，消防法規(guī)定的拘留處罰，應(yīng)當(dāng)由消防救援機(jī)構(gòu)實施。

第二種意見認(rèn)為：消防法規(guī)定的拘留處罰，應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)實施，消防救援機(jī)構(gòu)無權(quán)實施。

筆者持第二種意見，理由如下：

一、從行政處罰法修訂的角度分析

行政處罰法規(guī)定的限制人身自由的行政處罰，主要是指行政拘留。

全國人大常委會法制工作委員會副主任許安標(biāo)主編、中國民主法制出版社2021年6月出版的《〈中華人民共和國行政處罰法〉釋義》一書在對行政處罰法第九條進(jìn)行解釋時明確：“我國一直以來對限制人身自由的行政處罰較為慎重，修訂后的本法第十八條第三款規(guī)定，限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)和法律規(guī)定的其他機(jī)關(guān)行使。目前，限制人身自由的行政處罰……適用領(lǐng)域主要是治安管理以及環(huán)境保護(hù)、藥品管理等領(lǐng)域，有權(quán)實施行政拘留的只有公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)和海警機(jī)構(gòu)。”在對第十八條進(jìn)行釋義時重申：“目前國家安全機(jī)關(guān)實施的特殊領(lǐng)域的限制人身自由行政處罰權(quán)，本質(zhì)上仍屬于警察權(quán)，海警機(jī)構(gòu)是在海上實施公安機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，因此限制人身自由的行政處罰屬于警察權(quán)范疇的定性沒有改變，并無實質(zhì)擴(kuò)大限制人身自由行政處罰權(quán)實施主體之義，這一點(diǎn)其他法律在制定修改時應(yīng)當(dāng)予以遵循。”

行政處罰法修訂時，消防法已經(jīng)作出了執(zhí)法主體由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)變更為消防救援機(jī)構(gòu)的修改，如果立法機(jī)關(guān)有意授權(quán)公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)和海警機(jī)構(gòu)以外的其他主體實施限制人身自由的行政處罰（即拘留處罰），理應(yīng)在行政處罰法修訂時予以明確。然而，其并未如此明確。

由此可見，行政處罰法將拘留處罰限定為警察權(quán)范疇，并無實質(zhì)擴(kuò)大拘留處罰實施主體之義。

二、從消防法修改的角度分析

消防法第六十三條、第六十四條、第六十八條均規(guī)定了拘留處罰，該法于2019年修改前，因為消防救援機(jī)構(gòu)隸屬于公安機(jī)關(guān)，根據(jù)2008年修訂的消防法第四條第一款關(guān)于“縣級以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)對本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作實施監(jiān)督管理，并由本級人民政府公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實施”，以及修訂前的行政處罰法第十六條的規(guī)定，對于消防法規(guī)定的拘留處罰的實施主體為公安機(jī)關(guān)，從未發(fā)生分歧。

2018年11月9日，根據(jù)中共中央《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》的要求，公安消防部隊、武警森林部隊退出現(xiàn)役，成建制劃歸應(yīng)急管理部，組建國家綜合性消防救援隊伍。2019年4月23日，十三屆全國人大常委會第十次會議通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國建筑法〉等八部法律的決定》對消防法進(jìn)行修改，將該法第四條第一款修改為“國務(wù)院應(yīng)急管理部門對全國的消防工作實施監(jiān)督管理。縣級以上地方人民政府應(yīng)急管理部門對本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作實施監(jiān)督管理，并由本級人民政府消防救援機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實施……”據(jù)此，似乎第一種意見成立。

然而，基于下列理由，說明第一種意見不能成立：

首先，如果第一種意見成立，因《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國建筑法〉等八部法律的決定》的施行時間是2019年4月23日，那么自該時起，至新修訂的行政處罰法2021年7月15日施行期間，將出現(xiàn)消防法中拘留處罰實施權(quán)的行使真空期，這不符合邏輯。

其次，消防法自2019年4月23日修改后，又于2021年4月29日根據(jù)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國道路交通安全法〉等八部法律的決定》，對消防法的個別條款進(jìn)行了修改。此次修改時，恰逢行政處罰法于2021年1月22日修訂后尚未施行期間。然而，此次修改并未涉及有關(guān)拘留的條款。也就是說，立法機(jī)關(guān)并未為“配合”新修訂的行政處罰法第十八條第三款的規(guī)定，明確消防救援機(jī)構(gòu)為拘留處罰的實施主體。

綜上分析，2019年4月23日消防法修改時，亦無變更拘留處罰實施主體之義。

之所以對消防救援機(jī)構(gòu)是否有權(quán)實施拘留處罰存在認(rèn)識分歧，應(yīng)當(dāng)歸結(jié)于立法機(jī)關(guān)在消防法修改時，沒有考慮到消防救援機(jī)構(gòu)是否可以實施拘留處罰問題。有鑒于此，建議立法機(jī)關(guān)通過修改法律或者作出立法解釋的方式，對消防法中拘留處罰的實施主體予以明確。

三、從相關(guān)規(guī)范性文件的角度分析

2019年4月30日，應(yīng)急管理部下發(fā)的《關(guān)于貫徹實施新修改的〈中華人民共和國消防法〉有關(guān)事項的通知》（應(yīng)急〔2019〕58號）第三條規(guī)定：“發(fā)現(xiàn)消防法第六十三條、第六十四條規(guī)定的所列違法行為的，消防救援機(jī)構(gòu)依法受案調(diào)查，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)予以行政拘留，移送公安機(jī)關(guān)辦理。”

2021年10月15日，應(yīng)急管理部以應(yīng)急〔2021〕77號文件下發(fā)的《消防救援機(jī)構(gòu)辦理行政案件程序規(guī)定》第七條對“本規(guī)定所稱的行政處罰種類”作出規(guī)定，其中并沒有拘留處罰。

由此可見，根據(jù)應(yīng)急管理部下發(fā)的相關(guān)規(guī)范性文件，法律并未賦予消防救援機(jī)構(gòu)拘留處罰實施權(quán)。

（作者單位：山東省東平縣人民法院）

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