原標題：清代地方治理中的公局

來源：光明日報

原標題：清代地方治理中的公局

來源：光明日報

公局是清中后期在州縣普遍設置，由士紳或委員管理、協助政府完成特定行政事務或辦理地方公共事務的機構。在州縣地方治理中，既有的體制為以知縣為中心，包括佐貳官、衙門“三班”“六房”吏役等在內的行政體制。這一治理體系在嘉慶以后，特別是太平天國運動之后逐漸發生了變化，“作為省政府末端行政機構的公局及其所轄鄉紳層代之而起，開始得勢”（山本進：《清代社會經濟史》，山東畫報出版社2012年版，第15~16頁）。公局為清中后期地方治理的重要組成部分，并在州縣行政的近代化進程中完成轉變，成為民國以來縣級行政機構的一部分。

公局與州縣行政

清前期，公局數量較少、職能單一，以辦理軍需為主，因事而設，事竣即裁，通常不辦理州縣事務，對地方影響不大。清中后期以降，公局在州縣廣為設置，職能日趨多樣。推動公局出現的因素有三。首先，嘉道以降，受白蓮教起義、太平天國運動及其他反清起義的影響，地方軍事化程度不斷加深，州縣辦理軍需、團練、戰后重建等行政事務增多，依靠既有的州縣行政機構無法完成。光緒十年（1884年），戶部的一份報告稱，“溯查設局之始，咸豐年間各省未經收復，地方不能不設局辦事，且為設局以破衙門官吏窠臼”（《光緒朝東華錄》第二冊，中華書局1958年版，總1879頁）。職能各異、主管機構不同的公局林立，“是對既有（政府）行政功能不足的一種臨時調整和補充”（關曉紅：《從幕府到職官：清季外官制的轉型與困擾》，三聯書店2014年版，第46頁）。同時，公局也代行了州縣衙門行政的部分職能。州縣公局體系中的保甲局、厘金局所經辦的事務，實際上是州縣衙門政務的延伸。梁啟超就省級公局參與行政機構的關系評論道，“以善后、厘金等局代藩司之事，以保甲等局代臬司之事，其余各事，莫不設專局以辦之，下至各府州縣，皆有分局。故當軍興之時，全省之脈絡，系于各局，實缺官則畫諾坐嘯而已”（《論變法后安置守舊大臣之法》，《中國近代史資料叢刊·戊戌變法》第3冊，上海人民出版社、上海書店出版社2000年版，第35~36頁）。州縣公局與行政機構的關系大抵如此。

其次，公局的征稅職能和局產、局款，有助于緩解州縣財政的緊張。在清代四川州縣公局中，厘金局征收商稅，津貼局、捐輸局征收田賦附加，三費局征收肉厘、契稅，雖然按照制度規定，公局征款應專征專解、專款專用。但在具體實踐中，這些規章制度大都被地方官員視為具文，通過多收少解、搭車加收等方式，公局給州縣征到數額不少的稅收盈余，彌補州縣財政的不足。同時，一些服務于地方公益的公局，如育嬰局、賓興局、三費局等均有數目不等局產（房產或田產），其收益也成為州縣財政收入的一部分。

再次，公局有助于強化清政府對地方的控制。清政府通過委員任職于公局，助力權力下移。委員通常由候補知縣、候補知州、候補通判等候任或卸任官員充任，委員的出現誠然與捐納有直接關系，但委員能夠長期存在下去則與公局有密切關系，更與清廷試圖加強對地方的控制有關。包括州縣在內的公局，給大量的候補官員提供了可以容身的職位，這些職位主要集中在厘金局系統和保甲局系統。以清代的巴縣為例，在保甲局系統，由川東道委任候補官員擔任的委員職位有保甲局正副委員，查城、查坊、查廂、查河等長差委員及春查、冬查等例差委員數十個。光緒二十七年（1901年），清政府對渝城坊廂管理制度進行改革，改坊差為委員，又增加了保甲局中的委員職數。在厘金局系統，重慶厘金局有老厘局和新厘局之分，老厘局最初為“委紳辦理”，光緒二十七年后改為委員辦理。新厘局從創辦伊始即是委員負責。除此之外，新厘局在重慶兩江沿岸唐家沱、香國寺、回龍石設置三個厘金卡，均設厘卡委員，負責厘金的征收和商品的緝私工作。清政府通過在州縣保甲局、厘金局廣設委員，不僅將維持治安和征稅的職能延伸至州縣以下，更加強了對地方的治理和管控能力，實現“皇權下縣”。

公局與地方公共事務

基于對公局職能的不同認識，民國時期方志撰者對公局的職能有不同的分類。民國《大竹縣志》將清代該縣的公局分為籌款、賑災、學務、治安及城局等五大類型，“通計竹邑暫設之局，如咸豐末年之公局，后此之城防局、便民局、夫馬局、善后局；關于籌措餉款者有若津貼局、捐輸局、鐵路租股局、昭信股局、肉厘局、館費局；關于災祲賑濟者有若賑務局、賑糶局、附城賑糶局、賑捐局、濟余局；關于學務者有若學田局、膏火局、卷局、賓興局、學務局；關于地方治安者有若保甲局、保衛團局、團練局”（民國《大竹縣志》卷二建置志，頁十一上）。民國《達縣志》將該縣的公局按地方政務型、地方學務型、地方自治型三個類別進行了歸類：屬于地方政務的，包括三費局、津貼局、捐輸局、鐵路租捐局；屬于地方學務的，包括賓興局、學田局、經費局、學務局、勸學所；屬于地方自治的，包括保甲局、團練局、警察局。

總體來說，公局涵蓋地方行政、稅收、治安、慈善、賓興、消防及其他地方公共事務等職能，甚至推動了晚清新政在州縣展開。以某個具有征稅、治安功能的公局為核心，在州縣逐漸形成公局體系，數個或數十個公局成為辦理地方公共事務的主體。有意思的是，處于樞紐核心位置的公局有一變化過程。我們可以用清代巴縣的例子來進行說明。

第一階段，以厘金—保甲局為核心。從咸豐后期至光緒中后期，巴縣公局體系主要以厘金—保甲局為核心，厘金局負責厘金征收，保甲局負責地方安全。兩個公局的局務由“諳悉商情”的移民商人群體代表——八省客長主持。同治初年，八省客長程益軒、傅益、張先昭、徐繡純、江宗源等人就曾多年主持局務。八省客長擔任局紳的公局成為巴縣公局體系的核心，主要表現在以下三個方面。一是巴縣地方的非經制財政收支主要由厘金局負責。巴縣厘金有老厘、新厘之分，老厘四成留作地方開銷，新厘全部作為巴縣團練之用，每年共征銀數十萬兩。二是八省客長兼任巴縣保甲局局紳，負責渝城的安全和日常秩序的維護。咸同時期，面對李藍義軍和太平軍石達開部的進攻，重慶經歷了多次地方危機，八省客長領導下的保甲局招募渝勇，協同清軍多次前往川南敘永，重慶近郊的榮昌、大足、綦江、江津等縣防堵。同治二年，八省客長甚至還領導了一場反對法國天主教違規侵占崇因寺的反教運動。三是巴縣一些承擔地方公共事務的公局局紳由八省客長兼任，如公估局（負責白銀成色鑒定）、水會局（負責消防）、積谷局（負責災民救濟、糧食儲備），最大的善堂至善堂主管局紳亦均為八省客長。在近80年的時間里，巴縣積谷局一直被稱為八省積谷。此一階段八省客長以八省會館為依托，成為地方各項公共事務經費支出的主要承擔者，這既反映了八省客商強大的經濟實力，也反映了在清代重慶這個以商貿立足的城市中，移民客商在地方權力網絡中的重要作用。

第二階段，光緒中后期以降，巴縣公局體系以三費局為核心。清代四川地方當局設立三費局的初衷是解決州縣司法行政經費不足的問題，運行經費主要為田賦附加、屠宰稅、契稅及局產租息等。三費局經費的征收對象為有業糧民而不是“貿民”，主事局紳為本地“紳糧”，巴縣三里各出一人。清代包括巴縣在內的四川各州縣三費局辦理較有成效，三費局的支出超越了當初制度設計的“招解”“相驗”“緝捕”司法行政費用的范圍，成為州縣行政和地方公務甚至新政推行的重要經費來源。其支出大致有以下幾個方面，一是支付州縣其他公局的費用。光緒宣統時期巴縣團練局，附設于三費局之中，局紳不僅由三費局局紳兼任，經費也多來自三費局，團練練勇所需經費亦由三費局支付。二是補貼衙門書役辦公經費。巴縣檔案和各縣“三費章程”均有用三費局款補貼衙門吏役辦公經費的內容，主要集中在與司法訴訟相關的衙門機構，如刑房、緝捕廳等。如光緒七年（1881年）正月，巴縣三費局首事王肇端在給縣令的報銷文中說，三費局要給緝捕廳書吏過節費12兩，差役、刑書賞錢21千文。三是為地方各類新政提供經費支持，如興辦警政、司法、新式學堂。新政后期推動的地方自治所需經費主要來自三費局所征捐稅，巴縣地方自治機構三里公所的修建，開辦鎮鄉警察及鎮鄉自治講習所的費用均由三費局代征。

清中后期，巴縣公局體系在處理地方公共事務中的變化源自處于核心公局局紳群體的變化。導致這一變化的原因主要有兩個方面：一是重慶開埠，打破了八省客長所代表的移民客商群體獨霸重慶商貿的局面，日本、英國等外國商人利用子口稅等稅收政策將商品輸入重慶，特別是棉紗、煤油等大宗商品。這使得此前由八省客商控制棉花貿易的局面被終結，大宗商品厘金收入銳減。八省客商經濟實力的下降連累了他們在重慶地方公共事務中的話語分量。二是清廷在州縣進行公局改革，廢除夫馬局改設三費局。三費局經費來源充沛，這使得其在光緒后期成為巴縣公局體系的核心，提升了三里“紳糧”在巴縣地方政局中的影響力。

公局與縣行政體制的近代化

晚清州縣行政改革以建立近代西方縣級行政體制為方向，試圖建立起自上而下，高效率的行政運行體系。清政府在州縣不惜花費巨資試圖建立警察局、審判廳、檢察廳，就是這種努力的表現。與此同時，清政府將國家的觸角滲透進已被局紳等地方士紳掌控的公局，在對其進行近代化改造后，納入近代縣政體制之中。

公局的近代化轉型主要表現在以下幾個方面。首先，對部分具有征稅功能的公局，委員取代局紳成為公局的管理者。光緒二十七年，渝城老厘局正式結束局紳管理，改由委員負責，結束八省客長在渝城長達40余年征收厘金的權力。光緒三十四年（1908年），趙爾巽調任四川總督，在省城設經征總局，州縣設經征局，“所有稅契、肉厘、酒稅、油捐，統歸經征分局委員經征”，將曾經由三費局負責征收的屠宰稅等捐稅收歸經征局負責，不僅加強了省級財政的統籌能力，同時也弱化了局紳在大宗商品方面的征稅權力。

其次，將部分公局進行改組，納入體制之內。清代設置公局是“因事而設”“事竣即裁”，并不是州縣官方行政體系中的一環。公局的管理者不管是局紳還是委員，都不是正式的印官。康有為稱，太平天國以后，地方上組織了所謂的“公局”，形成了“局紳皆由紳舉而官允許者，亦有不請于官者。有大事則凡列紳士者得予議焉，甚類于各國議員”，雖然把局紳比作西方國家的議員，有官方身份，但仍然沒有將其列入官方行政體系之內。清末隨著新政改革的逐步深入，州縣公局在體制和運營上都發生根本性轉變。警察行政的推進和司法體系的建立，打破了州縣原有的衙門體系，終結了幾千年來衙門書役為行政運作主體的傳統。民國初期，四川縣級行政機構以教育局、征收局、財務局、警察局、實業局為主體。教育局改自晚清時的勸學所，征收局沿自經征局，財務局源自三費局，而警察局則與保甲團練局有密切聯系。如達縣經征局“民國初年改財政科，二年改征收課，三年奉省署通令改設征收局，凡國稅之征解為其專屬，而地方經費之附加亦多借其力代征之”（民國《達縣志》卷一）。南京國民政府通過“裁局改科”，將“財政、公安、教育、建設”四局納入縣級行政機構。在此意義上，民國初年縣級行政機構的建立過程亦可理解為對既有公局的改造過程。

（作者：梁勇，系廈門大學歷史與文化遺產學院教授）

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