美國政治體制并不像其所標榜的那樣在法治軌道上完美運行。美國歷史上曾出現過腐敗非常嚴重的時期。美國政府的反腐敗機制也是二戰后才逐步建立的。但迄今美國的政治腐敗現象仍然層出不窮，屢禁不止。從根本上說，這是由美國的體制機制缺陷造成的。

國會議員的特權

按照美國的制度設計，行政、立法和司法三權相互分立、相互制衡。作為立法部門的國會要對行政部門執行法律的情況進行監督，其中包括對行政部門腐敗行為的監督。由于國會擁有立法和監督的實際權力，國會議員便成為被賄賂的對象。一些個人或利益集團千方百計通過各種手段，如捐贈競選經費、送禮、提供旅行和娛樂便利等，來誘使議員在國會中提出對他們有利的法案，或在對其有利的法案上投贊成票，或在行政部門處理與己有關的案件時給予庇護或干預。因此，國會成為腐敗問題頻發的部門。

為了建立一個可以制衡行政部門權力的立法機構，美國最初的立憲者們在憲法中作了如下規定：國會議員除犯叛國罪、重罪和妨礙治安罪外，在一切情況下都享有在出席各自議院會議期間以及前往和離開各自議院途中不受逮捕的特權。憲法還賦予國會自行處理內部事務的管轄權：每一議院是其本院議員的選舉、選舉結果報告和資格的裁判者；每一議院規定本院議事規則，懲罰本院成員的不當行為，并經2/3議員的同意方可開除議員。這一自我管理和自我懲戒的規定實際上為國會議員保留了特權。

由于國會享有上述特權，歷史上對國會議員違法行為的處罰都比較輕。例如，1856年，一名國會議員酒后開槍打死了一個侍者，但該議員沒有為此在監獄里服一天刑。這種司法狀況直到20世紀70年代中期的水門事件之后才發生一些變化。1976年司法部作出決定，今后在華盛頓特區，法律對國會議員和其他公民一視同仁，只有違章停車是例外。

國會內部對行為嚴重不當的議員有兩種懲罰方法，即譴責和開除，其中開除是最嚴厲的懲罰。但是，兩院都很少采取這一懲罰措施，尤其是針對腐敗行為。例如，從國會建立到1991年200多年的歷史中，雖然參議院有9次、眾議院有13次因腐敗或貪污而動議開除某議員，但在參、眾兩院的表決中都未獲得通過；而對譴責某議員的表決也僅有6次得到了通過。之所以如此，是因為任何懲罰決議都要得到2/3的多數票才能通過，而議員們礙于朋友、同鄉、同一利益集團或同一黨派的關系，很多情況下不愿對懲罰決議投贊成票，特別是在參議員之間。無論黨派傾向如何，全美為數不過100名的聯邦參議員，都屬于美國的上層社會，他們自然彼此相互維護。

當然，國會議員也會受到政府道德管理體制、媒體、選民等的制約。1989年的《道德改革法》要求原本僅適用于行政和司法部門的道德標準，也同樣適用于立法部門。然而，國會道德管理方面的改革并沒有根本改變國會議員的特權與其受監督程度之間不平衡的狀況。結果就是，國會議員的腐敗問題屢禁不絕，并且近些年來美國的重大腐敗案件大都與國會議員有關。例如，2006年曝光的近幾十年來最大的游說業丑聞——阿布拉莫夫案中，有4名國會議員以及十幾位現任或前任國會議員的助手都卷入其中。

國防采購的誘惑

在行政部門的腐敗問題中，國防采購中的腐敗始終是一個痼疾。美國國防采購涉及巨額資金，在多年運行中不斷出現腐敗案件。從2008年到2016年，五角大樓每年的軍事采購費用都在1000億美元以上，2008年甚至達到1600億美元，這誘使一些政府官員在進行國防采購時試圖利用職權進行權錢交易。

美國國防工業公司同政府之間關系密切。從法律上講，它們本應彼此保持一定距離，但實踐中它們又密切合作。雖然龐大的國防工業公司大都是私人企業，但政府卻把國防工業公司看作介于私人商業和公共事業之間的實體，既把它們當作合同商，鼓勵它們相互競爭；又把它們當作公共事業，對它們進行嚴格限制。國防合同商不像大多數公共事業那樣對商品和服務擁有壟斷權，但它們的地位又常常接近于壟斷。美國政府對它們的策略是競爭和管制并用，通過競爭來減少成本，通過管制來限制利潤。所謂競爭往往是指在政府采購中采取競標的做法，但是即便如此，仍有很多能讓個人獲利的空子可鉆。

五角大樓在國會的敦促下，一直努力將政府采購中的多種非競標合同轉為競標合同。但是，五角大樓所謂的競標實際上是它同少數幾個挑選出來的合同商之間的談判投標。

此外，國防采購涵蓋了非常復雜的武器系統，由于武器性能和價格問題的復雜性，國防采購的案子非常難以被起訴。而且，國防部采購官員有時會從政府部門轉到私人公司工作，比如達到退休年齡的軍事采購人員和其他想得到更高薪水的人，時常留意私人部門的工作機會，許多人最后轉到了他們在政府部門工作時負責監督的公司。這種職位上的轉換，讓人很難判斷是否存在利益交換，也無法判斷國防部的采購人員是否真正站在政府立場上與公司進行合同談判。由于把國防合同公司看作是潛在雇主，他們往往并不是為政府的最佳利益工作，而很可能利用內部情報訂立損害政府利益的合同。

針對嚴重違反現行采購規章的情況，特別是國防部中的情況，國會1988年頒布了《聯邦采購政策辦公室修正法》，以限制采購腐敗行為。盡管有法律規定，與國防采購相關的腐敗問題仍然不斷發生。1988年6月，聯邦調查局的人員在12個州突然搜查了35個以上的辦公室，為調查有關采購的違法行為收集證據。這次調查規模之大前所未有，它進行了270次傳喚，導致可能針對100多人的起訴。它的調查對象集中在三種非法活動上：相互競爭的合同商直接在投標時進行共謀；國防部官員把關于投標的內部情報透露給合同商；國防部官員改變合同說明書以使某一公司有可能獲得合同。在這些行為中都涉及賄賂。隨后，調查范圍不斷擴大，到1990年至少對15個國防合同商進行過調查，如麥道公司、諾思洛普公司、尤尼塞斯公司和聯合技術公司等這樣的大公司。調查有很大收獲，比如證實了前海軍官員向麥道公司透露了海軍發展噴氣式戰斗機計劃的內部情報。

到2004年，又暴露出軍事采購領域的另一個大丑聞。此事涉及五角大樓負責空軍采購的第二號人物達琳·朱云。在事發前的10年中，朱云有權決定政府出多少錢購買轟炸機、戰斗機和導彈，并負責與波音公司大多數的交易談判，每年她經手開支的納稅人的錢約300億美元，甚至高于國土安全部或司法部的預算。但是朱云從2000年開始，在同波音公司談判合同中，以多付給波音公司將近60億美元作為賄賂來換取自己的女兒、女婿在波音公司的任職。2002年11月，她又為自己謀取了波音導彈防衛系統副總經理的職位，年薪25萬美元，外加5萬美元獎金。而朱云的上級竟然對其所有違法行為毫無察覺，朱云甚至在同事中還享有“強硬的談判者”的好名聲。這說明，美國國防采購中的腐敗漏洞確實太大了。

（作者為清華大學國家戰略研究院執行院長）

[責任編輯：楊凡、李娜]

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