12345市民服務熱線受理大廳

“熱線立法很好，真正體現了依法治國、依法行政的理念，體現了以人民為中心的發展思想，通過立法，建立了強有力的監督問責機制，對那些不重視群眾呼聲，辦理市民訴求不作為、慢作為、推諉扯皮的單位和個人進行問責。作為市民，以后撥打熱線反映問題再得不到回復和解決，我們就有了維護自己權益的法律武器。”《濟南市12345市民服務熱線條例》(以下簡稱《條例》)公布第二天，市民張先生專門致電12345熱線表示。

對于張先生提到的問題，將于9月1日起施行的《條例》明確規定，對法定職責內的熱線事項有拒不接收、應辦未辦、弄虛作假等情形的單位和個人，將依法追究其相關責任。

此次《條例》中所明確的，絕不僅僅是這一項問題。共七章四十四條4600余字的《條例》，涵蓋了立法宗旨、適用范圍、工作原則、職責分工、來電人的權利義務、受理辦理、督辦考核、監督監察、法律責任等內容，涉及熱線工作的方方面面。

從“一人一機一線”到成為政府熱線國家標準制定者，濟南12345熱線走過了一條不平凡的發展之路。在即將迎來10周歲生日之際，《條例》應運而生。《條例》以提高行政效能、增強為民服務能力、創新社會管理、推進國家治理體系和治理能力現代化為設計宗旨，不僅使熱線事項從受理、辦理到督辦、考核、監察問責的全過程形成了完整的工作體系，而且作為全國首部專門針對市民服務熱線所立的地方性法規，《條例》的問世，為全國各地政府熱線的發展提供了可資借鑒的范本。

以人民為中心 創立政府熱線“濟南模式”

2017年5月，山東省委書記劉家義到濟南12345熱線調研時說，老百姓想的事情就是我們要干的事情，老百姓最關心的事情就是我們要幫他們解決的事情，老百姓反映問題最多、最集中的領域，就是黨委政府工作的重點。

今年5月12日，省委常委、市委書記王忠林到濟南12345熱線視察時強調，市民服務熱線是黨委、政府聯系群眾的連心橋，要以群眾滿意不滿意、答應不答應、高興不高興作為熱線的工作標準，堅持“群眾的事就是我們最大的事”。

正是把“以人民為中心”的指示和要求作為發展的目標和動力，10年來，濟南12345熱線走出了一條波瀾壯闊的發展之路。

濟南12345熱線的前身，是1988年開通的市長公開電話，當時僅為一人一機，日均受理約80件。2008年9月26日，為滿足人民群眾參與社會治理的新需求，12345市民服務熱線正式開通，實現24小時接聽。明確由市政府主要領導出任熱線工作領導小組組長，采取政府購買服務的PPP模式，由中國聯通濟南分公司負責平臺開發和受理人員管理，構建起五級辦理體系，完善了直辦、轉辦、督辦等10大工作環節。

發展中的12345熱線先后開通英語、法語、俄語、德語等外語坐席，分別與市人大、市政協、市檢察院、市委政法委等單位建立聯動機制，完善了15個智能板塊的系統升級。對熱線工作實行百分制考核，并納入全市經濟社會發展綜合考核和黨風政風行風正風肅紀考核。

近年來，伴隨“互聯網+”與“云平臺”的革新，12345熱線先后開通微博、微信平臺和手機APP，實現電話、短信、市長信箱、微博、微信、手機APP六位一體受理。承擔山東省省級政務服務熱線日常受理、轉辦、回訪等工作。圍繞中心工作，建設綜合服務平臺，建立大數據云服務平臺，為黨政機關決策提供了極為關鍵的民意參考，在扎實做好政務服務的基礎上，積極探索向公共服務和便民服務延伸，著眼新舊動能轉換，以新理念、新科技為驅動，逐漸發展成為全國政府熱線的標桿，被稱為政府熱線的“濟南模式”。

經過10年發展，12345熱線已成為市民群眾日常工作生活中離不開的好伙伴，無論大事小事第一時間想到的就是熱線。“12345，服務找政府”深入人心，熱線工作得到廣大市民和社會各界的一致認可。

主導制定國家標準 成為全國標桿

2016年12月，由濟南市12345市民服務熱線牽頭起草的《政府熱線服務規范》(GB/ T33358-2016)，經由國家質檢總局、國家標準委予以批準，并于2017年7月1日在全國正式實施。同時，積極與國際標準化組織(ISO)對接，聯合相關國家共同制定政府熱線服務國際標準。2018年5月16日，全國政府熱線標準化專業技術委員會在北京通過專家答辯，待批準后籌建。

濟南12345市民服務熱線運行多年，匯集了社情民意、城市管理、經濟建設等各方面寶貴的數據資源。為充分發揮決策信息源的作用，熱線開發了千萬量級的智能化大數據平臺，制定了五級九類近千項分類，實現自動歸檔、轉辦和考核;建設云數據分析系統，對熱點問題和突發事件進行實時預警，為黨政機關決策提供了重要的民意參考;熱線通過“大數據”加大公共服務工作力度，“一站式”提供各類便民信息;開發完善了熱線大數據實時共享系統板塊，向各縣區、市政府各部門近90個單位開放權限，共享內容包括市民訴求地圖、反復反映問題地圖、受理問題分類及辦理情況等4類44項數據。在2017年度濟南市特色創新和創新創優項目專家評審中，12345熱線大數據項目以滿分成績榮獲第一名。

促進健康可持續發展 立法必要性凸顯

12345市民服務熱線的開通受到各級領導的高度重視，他們在視察熱線時指示，要將熱線經驗做法總結提升，使之規范化、法制化，形成長效機制。

同時，隨著市民訴求和熱線承辦量的日益增長，熱線運行中存在的問題也不斷暴露出來。個別承辦單位在熱線事項辦理過程中還存在不積極、不規范、不作為問題，市民屢次反映的一些問題得不到有效解決，距離群眾的期望還有差距;一些事項多次反映仍得不到有效解決，容易產生法律糾紛，需要通過立法手段界定市民、熱線和承辦單位三者之間的法律關系和權利義務關系;少數來電人惡意反復撥打熱線、故意長時間占用熱線資源、干擾熱線正常工作秩序等問題，市民依法合規使用熱線平臺的權利義務需要加以明確。

2016年以來，市委、市政府對全市熱線工作提出了更高要求。2017年4月14日，王忠林在調研時指出，要大力提高12345熱線接聽率、辦結率、回復率、滿意率，使之真正成為黨委政府與市民的連心橋，打造一條有溫度的熱線。2017年5月2日，市委、市政府印發《關于加強12345市民服務熱線工作的意見》(濟發〔2017〕15號)明確，“市有關部門要對熱線立法工作進行深入調研，適時出臺12345熱線地方性法規”，要求進一步推進熱線工作制度化、標準化、法制化運行，促進熱線健康可持續發展。2017年5月，經市委批準，濟南市人大常委會將《濟南市12345市民服務熱線規定》列入地方立法計劃調研類項目，12345熱線立法工作正式啟動。

歷經數十次修改 千錘百煉終問世

熱線立法工作啟動后，堅持科學立法、民主立法、依法立法原則，在起草調研、征求意見、研究論證、審議修改等各個環節上下足功夫，整個過程，可謂“如切如磋，如琢如磨”。

2017年6月至7月，由市人大常委會法制工作室、市政府辦公廳、市法制辦及市熱線辦相關人員組成的熱線立法聯合調研組，先后對國內外多個城市熱線進行實地調研考察。經市政府辦公廳同意，市熱線辦委托山東大學成立了由法學學者、公共管理學者、律師等組成的熱線立法課題組，著手進行起草工作。

在充分調研和研究論證基礎上，2017年10月中旬，專家課題組完成了《濟南市12345市民服務熱線條例》初稿撰寫工作，并向各縣區和市直部門書面征求了修改意見。2018年1月下旬，在充分聽取縣區、市直部門意見建議基礎上，歷經16次修改，《條例(送審稿)》正式報市法制辦審查。

送審后，市法制辦通過媒體和網站公開向社會征求意見，同時，分別征求各縣區政府、政府派出機構和相關企事業單位、聯動單位意見并會簽市發改委等相關部門，后提交第26次市政府常務會議討論通過，形成提請市人大常委會審議的《濟南市12345市民服務熱線條例(草案)》。

今年4月，市十六屆人大常委會第十三次會議對市政府提請審議的《條例(草案)》進行初次審議。會后，市人大常委會法制工作室通過市人大網站、12345熱線向社會公開征求意見;通過省人大常委會法工委廣泛征求省直部門意見，委托各縣區人大常委會征求基層單位意見，通過市政協征求部分政協委員的意見。先后組織召開了多個層面的座談會，分別聽取了全市政府部門、提供公共服務的企業單位、立法咨詢員、人大代表、律師代表、部分鎮和街道及社區居民代表、村民代表的意見。還通過書面發函的形式，分別向北京、上海、天津等十幾個城市的政府熱線單位征求了意見。

在此基礎上，5月至6月，市人大常委會法制工作室組織市政府辦公廳、市政府熱線辦等相關單位有關人員，對《條例(草案)》連續進行了為期6周、數十次的集中修改，形成《條例(草案征求意見稿)》，再次征求市監察委、市編辦、政府部門和有關企事業等48個單位的意見，隨后向省人大常委會法工委作了匯報。6月15日，市十六屆人大法制委員會召開第十一次會議，本著依法確立權力責任、權利義務、科學規范工作機制、充分發揮熱線功能作用的原則，對法規草案進行了逐條審議，形成了審議結果的報告、《條例(草案修改稿)》和修改前后對照文本，提交市人大常委會進行第二次審議。

2018年6月28日，市十六屆人大常委會第十六次會議經審議表決通過了《條例》，向山東省人大常委會報請批準。7月27日，山東省第十三屆人民代表大會常務委員會第四次會議經審議批準了《條例》，依法由濟南市人民代表大會常務委員會公布施行。

明確立法多元目標 鞏固熱線建設成果

立法目的。根據熱線在現實生活中發揮的多元功能，《條例》第一條明確了熱線立法的多元目標：依法行政，保障權益，促進治理體系和治理能力現代化，推進法治政府和服務型政府建設。

立法依據。制定熱線條例是保護百姓權益的立法，體現了憲法價值，是憲法規定的人民權利實現的具體化，因此，在本《條例》第一條中將立法依據明確為“根據憲法和法律法規有關規定，結合本市實際，制定本條例”。

熱線構成。《條例》第二條對12345熱線的構成以及受理方式進行了明確，即市民服務熱線是指12345電話、市長信箱、手機短信、手機客戶端、微博、微信等方式組成的專門受理熱線事項的公共服務平臺。

適用范圍。《條例》第三條將適用范圍界定為“自然人、法人和其他組織”，使來電人的外延范圍更廣，不僅限于我市市民，還包括來濟游客甚至旅居海外華人及外國友人，使法規適用范圍概括得更加全面。同時，也對“熱線事項”進行了界定，熱線事項是指自然人、法人或者其他組織使用12345市民服務熱線，對涉及本市行政區域內的社會治理和公共服務提出咨詢、求助、建議、投訴、舉報等事項。

熱線工作領導和管理體制。《條例》第四條明確，熱線工作實行市政府領導、市和縣區政府辦公廳(室)協調、熱線工作機構具體負責、各承辦單位具體負責辦理、其他社會組織配合的工作體制，分別對市政府、縣區政府辦公室、縣區政府熱線工作機構分別在熱線工作中的職責進行了逐一明確，明晰了分級負責的熱線受理辦理工作體制，鞏固優化現有的熱線工作機制。

工作原則。《條例》第五條規定熱線“以人民為中心”的發展思想，充分體現以人為本;確立“問題導向、依法辦理、強化監督、注重實效”的工作原則，鞏固熱線建設成果，明確熱線今后發展方向。

人大監督、熱線考核等內容。總則中第八條、第九條分別規定了將熱線考核結果納入全市經濟社會發展綜合考核和民主評議內容、市人民政府應當向市人民代表大會常務委員會報告市民服務熱線工作。

明確來電人權利和義務 強化辦理效率和結果

對來電人的權利義務的明確，是《條例》的亮點之一。為切實保障來電人的權利，在“來電人權利義務”一章中，規定了來電人享有五項權利，分別是：提出咨詢、求助、建議、投訴、舉報等熱線事項，對熱線事項辦理進度和結果享有知情權，對辦理情況享有回復權，對個人信息享有被保密權，對不規范服務享有投訴、舉報權。同時，規定了來電人的義務，包括：對反映問題的真實性負責，維護市民服務熱線正常工作秩序，不得歪曲捏造事實，不得騷擾、侮辱、威脅熱線受理人員、工作人員等義務。

科學設置責任與義務 形成完整工作體系

《條例》確定了市和縣區兩級人民政府熱線工作機構和承辦單位的職責分工，對熱線事項從受理、辦理到督辦、考核、監察問責，形成了完整的工作體系。

《條例》的另一重點內容，是保障熱線事項按程序、按標準、按時限辦理。《條例》是保障市民權益、規范政府系統運行的程序法，因此對熱線事項的受理、辦理、轉辦、承辦、反饋、督辦、辦結等程序做出詳細明確的規定。

辦理時限。為規范和強化熱線辦理的效率與效果，《條例》對熱線事項辦理的時效做出了明確規定：對市熱線工作機構轉交辦理的熱線事項，承辦單位應當依照其職責和熱線工作要求，能夠在五個工作日內辦理完畢的，應當及時辦理;因法律、法規、規章對辦理時限規定超過五個工作日的，應當向來電人告知辦理進度、法定期限;對因受客觀條件限制暫時無法解決的，應當制定具體措施，推進解決，并告知來電人辦理進度、解決措施及明確的解決時限;因提出的訴求不符合法律、法規、規章及政策規定不能辦理的，應當向來電人做好解釋說明工作。辦理情況在五個工作日內回復來電人(要求不回復的除外)、反饋市熱線工作機構。

督辦。承辦單位有下列情形之一的，市和縣、區熱線工作機構進行分級督辦：超出辦理時限未辦理熱線事項的;來電人多次、集中反映熱線事項未解決的;知識庫維護更新不及時，更新內容不符合要求的;其他需要督辦的事項。

對來電人集中反映、反復反映的重點難點事項，規定了多項解決方案。針對熱線事項辦理不及時、落實不到位、職責不明確等問題，層層壓實責任，保證從三個層面上落實和解決問題：對來電人集中反映、反復反映的熱線事項，規定承辦單位應當專題研究加以解決，以達到解決同一類情況和問題的目的;對涉及多個承辦單位的熱線事項，規定由市熱線工作機構召集有關方面協調解決，確定一個主辦單位辦理，對不能協調解決的，由市政府辦公廳組織研究解決;對政府辦公廳協調仍不能解決或者反復反映、久拖不決的，規定由市人民政府常務會議研究解決。

工作流轉單運行管理制度。結合熱線標準化工作建設成果，《條例》明確將熱線工作流轉單作為熱線工作管理和監督考核的依據。第二十二條規定“熱線工作機構統一組織受理熱線事項，對熱線事項處理全過程實行工作流轉單運行管理制度。工作流轉單應當全面記錄來電人基本信息，受理的具體事項，熱線事項的受理、辦理、回復、回訪、督辦情況等信息和內容，作為熱線工作管理和監督考核的依據”。

關于對熱線標準化、信息報送等內容的規定。《條例》從服務標準、服務時間、考核依據、信息報送等方面對熱線工作作出規定：實行24小時受理制、信息保密、回避制度等，需要市人民政府協調解決的，應當形成專題報告報市人民政府研究處理。

推薦標準變強制 大力推動一號受理

需要強調的是，《條例》第二十一條關于對熱線標準化工作的規定——“市民服務熱線工作執行政府服務熱線國家標準”，標志著已于去年7月1日實施的由我市12345熱線牽頭起草的《政府熱線服務規范》(GB/ T33358-2016)，以地方性法規的形式從推薦標準上升為強制標準。

另外，第二十一條明確“市民服務熱線工作實行一號對外、集中受理、歸口辦理、分級負責、限時辦結、監督考核的工作機制”，這是對《國務院辦公廳關于進一步加強政府信息公開回應社會關切提升政府公信力的意見》(國辦發〔2013〕100號)、《山東省人民政府辦公廳關于印發山東省省級政務服務投訴熱線管理辦法的通知》(魯政辦字〔2017〕60號)、山東省人民政府辦公廳關于印發《全省政務服務熱線整合工作方案》的通知(魯政辦字〔2017〕179號)等一系列關于政務服務熱線整合、實現12345一號受理規定落實的強力推動。

監督監察全上陣 提高群眾訴求解決能力

不斷提高熱線事項辦理和群眾訴求的解決能力，是熱線發展的關鍵所在。《條例》以促進依法履職、提高行政效能、增強為民服務能力為宗旨，通過明確接受來電人、新聞媒體及社會各界的監督，開展熱線工作考核和監督監察等方式得以實現。

為接受和回應來電人、新聞媒體及社會各界的監督，《條例》規定，對來電人提出的意見建議，熱線工作機構和承辦單位應當研究整改，并將整改情況予以反饋。

對熱線考核工作作出了詳細規定。在總則明確“熱線考核結果納入全市經濟社會發展綜合考核和民主評議內容”基礎上，《條例》在第三十一條中明確：“市熱線工作機構應當制定熱線工作考核辦法，報市人民政府批準后實施”。其后，又在第三十八條中對熱線考核結果通報、問題整改等內容作出詳細規定：“市熱線工作機構對承辦單位辦理熱線事項情況，應當依照熱線工作考核辦法規定，定期進行通報。對熱線工作考核結果差、回訪滿意度低的承辦單位，市熱線工作機構應當提出整改意見;對整改不力的，報市人民政府研究處理”。

在監督監察和法律責任方面，《條例》依照監察法規定，監察機關對熱線工作機構、承辦單位和參與熱線工作的公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政從業及道德操守情況進行監督檢查。對熱線工作機構、承辦單位和參與熱線工作的單位及其工作人員出現違法行為，各自應承擔的法律責任，《條例》也明確規定了根據不同情形和情節輕重，由其上級主管部門或者有關機關實施責任追究。

依法運行是12345熱線發展的必然要求

隨著《濟南市12345市民服務熱線條例》即將施行，濟南12345熱線又將踏上新的征程。

10年來，濟南12345熱線取得了長足發展，但是需要認清的是，熱線的進一步成長還面臨著很多問題。比如，有的承辦單位在辦理市民訴求時不積極不規范，個別承辦單位甚至虛假回復，有的在面對媒體采訪時仍然罔顧事實，沒辦的說成已經辦了;有的來電人提出不合理不合法的要求，反復以“不滿意”威脅辦理人員、辱罵接線員。實踐證明，市民、熱線和承辦單位之間的法律關系和權利義務關系需要明確界定，市民依法合規使用熱線平臺的權利義務需要加以明確。

應運而生的《濟南市12345市民服務熱線條例》，以法規的形式，對市和縣區兩級熱線工作機構和承辦單位的職責分工進行了明確，市民反映的問題，從受理、辦理到督辦、考核、監察問責，形成了完整的工作體系，并明確清晰地規定了來電人、熱線平臺、承辦單位的權利與義務、職權與責任。

《條例》是濟南12345熱線發展的產物，也是其進一步發展的必然要求，必將發揮重要作用。放眼全國，很多城市的“市長電話”、政務熱線服務水平參差不齊，《條例》的誕生，也將對全國政務熱線的發展產生重要影響。

原標題：《濟南市12345市民服務熱線條例》將于9月1日起施行

[責任編輯：楊凡、楊婷婷]

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