◆深化省以下財(cái)政管理體制改革的創(chuàng)新舉措,主要集中在三個(gè)方面:統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的財(cái)政調(diào)控機(jī)制更加完善,支持高質(zhì)量發(fā)展的財(cái)政政策更加完善,保障薄弱縣加快發(fā)展的制度體系更加完善

◆深化省級(jí)預(yù)算管理改革的核心是“兩放權(quán)”,即把資金分配權(quán)交給部門(mén)、把項(xiàng)目確定權(quán)交給基層；重點(diǎn)是“兩統(tǒng)籌”,即統(tǒng)籌“全口徑”預(yù)算編制、統(tǒng)籌專(zhuān)項(xiàng)資金安排

新年伊始,山東省政府出臺(tái)《關(guān)于深化省級(jí)預(yù)算管理改革的意見(jiàn)》和《關(guān)于深化省以下財(cái)政管理體制改革的實(shí)施意見(jiàn)》,打響了2019年改革“第一炮”,充分體現(xiàn)了省委、省政府推動(dòng)改革再出發(fā)、制度創(chuàng)新再加力的堅(jiān)定決心。1月15日,省政府新聞辦舉行發(fā)布會(huì)對(duì)上述兩個(gè)文件進(jìn)行深入解讀。

省財(cái)政廳廳長(zhǎng)劉興云表示,“預(yù)算管理和財(cái)政體制改革,是財(cái)政領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性改革,具有‘牽一發(fā)而動(dòng)全身’的重要作用。把這兩項(xiàng)改革做好了,把橫向、縱向的關(guān)系理順了,體制運(yùn)行效率提升了,可以為推動(dòng)政府治理體系現(xiàn)代化和高質(zhì)量發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。”

統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展,保障薄弱縣加快發(fā)展

當(dāng)前,山東最大的短板就是有效制度供給嚴(yán)重不足。落實(shí)新發(fā)展理念,推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展,實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展、持續(xù)發(fā)展、領(lǐng)先發(fā)展,必須提供有效的制度供給。

“這次深化省以下財(cái)政管理體制改革,就是省委、省政府確定的第一批制度創(chuàng)新重點(diǎn)項(xiàng)目之一,是我省深入貫徹新發(fā)展理念、加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要舉措,更是增加有效制度供給、推動(dòng)現(xiàn)代化強(qiáng)省建設(shè)的具體體現(xiàn)。”劉興云介紹,這次改革的創(chuàng)新舉措,主要集中在三個(gè)方面:

統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的財(cái)政調(diào)控機(jī)制更加完善。一方面,將省級(jí)對(duì)市縣主體稅種及資源財(cái)產(chǎn)類(lèi)稅收的分享比例由15%提高到20%,適當(dāng)提高了省級(jí)在財(cái)政收入增量中的分享度,初步建立起“先集中、后均衡”的財(cái)力調(diào)節(jié)模式,為集中財(cái)力促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展創(chuàng)造了條件。另一方面,這次省級(jí)新集中的財(cái)力將重點(diǎn)用于增加對(duì)財(cái)力薄弱地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付,并通過(guò)完善省與市縣財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分,調(diào)整完善省級(jí)分檔分擔(dān)辦法,進(jìn)一步增強(qiáng)市縣政府基本公共服務(wù)保障能力,促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

支持高質(zhì)量發(fā)展的財(cái)政政策更加完善。這次除了完善與新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換成效掛鉤的轉(zhuǎn)移支付制度外,重點(diǎn)是在稅收分享、財(cái)政資金獎(jiǎng)補(bǔ)等方面進(jìn)一步強(qiáng)化政策措施,引導(dǎo)各級(jí)把發(fā)展的著力點(diǎn)集中到新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換和高質(zhì)量發(fā)展上來(lái)。在稅收分享上,省級(jí)提高資源財(cái)產(chǎn)類(lèi)稅收分享比例,更加突出了節(jié)約資源、集約發(fā)展的調(diào)控導(dǎo)向,也有利于促進(jìn)各地提高財(cái)政收入質(zhì)量。在財(cái)政激勵(lì)上,考慮到增值稅與工業(yè)特別是制造業(yè)緊密相關(guān),這次實(shí)施增值稅增收激勵(lì)政策,將省級(jí)新集中的增值稅收入全額返還市縣,有利于促進(jìn)各地發(fā)展制造業(yè),壯大實(shí)體經(jīng)濟(jì)。

保障薄弱縣加快發(fā)展的制度體系更加完善。這次確定的41個(gè)省財(cái)政直管縣,都是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱、財(cái)政保障水平較低的縣(市)。按照財(cái)政供養(yǎng)人口計(jì)算,2017年這些縣人均財(cái)力只有12.7萬(wàn)元,比全省縣級(jí)平均水平低5萬(wàn)元。為支持薄弱縣加快發(fā)展,省級(jí)將加大對(duì)省財(cái)政直管縣的幫扶力度,完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制,提高重大民生政策補(bǔ)助比例,增強(qiáng)縣鄉(xiāng)自我保障和發(fā)展能力。同時(shí),健全“省市共管”機(jī)制,強(qiáng)化市級(jí)統(tǒng)籌縣域發(fā)展的責(zé)任,建立市級(jí)下沉財(cái)力與省級(jí)轉(zhuǎn)移支付掛鉤機(jī)制,形成省市兩級(jí)對(duì)省財(cái)政直管縣的幫扶合力。

把資金分配權(quán)交給部門(mén),把項(xiàng)目確定權(quán)交給基層

“兩放權(quán)”即把資金分配權(quán)交給部門(mén)、把項(xiàng)目確定權(quán)交給基層,是這次省級(jí)預(yù)算管理改革的核心,旨在通過(guò)實(shí)施深化預(yù)算管理的“放管服”改革,引導(dǎo)各部門(mén)進(jìn)一步優(yōu)化預(yù)算管理權(quán)責(zé)設(shè)置,構(gòu)建起更加協(xié)同高效的工作機(jī)制。對(duì)此,省財(cái)政廳副廳長(zhǎng)高劍鋒表示,“重點(diǎn)是處理好兩個(gè)關(guān)系,即處理好財(cái)政部門(mén)和業(yè)務(wù)主管部門(mén)在預(yù)算管理上的職責(zé)關(guān)系、處理好省級(jí)和市縣在資金分配使用上的關(guān)系。”

一直以來(lái),財(cái)政部門(mén)和業(yè)務(wù)主管部門(mén)預(yù)算管理權(quán)責(zé)界限不夠清晰,工作職責(zé)相互交叉,在一定程度上影響了工作效率提升。為從根本上推動(dòng)問(wèn)題解決,這次改革把厘清預(yù)算管理權(quán)責(zé)作為重中之重,以預(yù)算法為準(zhǔn)繩,以財(cái)政簡(jiǎn)政放權(quán)為核心,科學(xué)劃分預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)權(quán)責(zé)。其中,省財(cái)政部門(mén)聚焦主責(zé)主業(yè),牽頭負(fù)責(zé)預(yù)算編制、支出政策審核和預(yù)算績(jī)效管理,不再參與項(xiàng)目申報(bào)、審批、驗(yàn)收等具體事務(wù)；省業(yè)務(wù)主管部門(mén)履行預(yù)算執(zhí)行主體責(zé)任,全面負(fù)責(zé)本部門(mén)預(yù)算編制和具體執(zhí)行,對(duì)資金分配、支出進(jìn)度、使用績(jī)效以及安全性、規(guī)范性負(fù)責(zé)。

目前,省級(jí)預(yù)算安排中,省本級(jí)支出僅占不到1/4,絕大多數(shù)資金都是對(duì)下轉(zhuǎn)移支付。盡管近幾年我省大力推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度改革,不斷提高一般性轉(zhuǎn)移支付占比,但仍有大量資金由省里直接確定到項(xiàng)目,資金管理的鏈條長(zhǎng)、環(huán)節(jié)多,限制了基層統(tǒng)籌安排使用資金的空間,也造成部分項(xiàng)目“水土不服”、難以落地,同時(shí)帶來(lái)資金閑置沉淀、支出進(jìn)度慢等“并發(fā)癥”。針對(duì)這一狀況,這次改革改變層層申報(bào)審批項(xiàng)目的做法,凡由市縣實(shí)施更為便捷有效的資金,原則上都要采取因素法或市縣整體競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)的方式切塊下達(dá),嚴(yán)格控制省級(jí)項(xiàng)目法分配資金的規(guī)模,賦予基層更充分的決策權(quán)和自主權(quán)。

省級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金由93項(xiàng)清理整合為39項(xiàng),削減近六成

受經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、國(guó)家實(shí)施更大力度減稅降費(fèi)政策、民生領(lǐng)域剛性增支較多等因素疊加影響,當(dāng)前財(cái)政收支矛盾十分突出。在這種情況下,為保障好省委、省政府重大決策部署實(shí)施,加強(qiáng)各類(lèi)資金統(tǒng)籌顯得更為迫切和重要。因此,這次預(yù)算管理改革把統(tǒng)籌“全口徑”預(yù)算編制、統(tǒng)籌專(zhuān)項(xiàng)資金安排“兩統(tǒng)籌”作為重點(diǎn)內(nèi)容。

其中,統(tǒng)籌“全口徑”預(yù)算主要包括四個(gè)層次:統(tǒng)籌“四本預(yù)算”,把一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算集中起來(lái)統(tǒng)籌安排,形成定位清晰、有機(jī)銜接的政府預(yù)算體系,更好發(fā)揮資金規(guī)模效益。統(tǒng)籌政府債券資金和預(yù)算資金,在預(yù)算編制環(huán)節(jié)就同步研究政府債券資金安排,在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下充分發(fā)揮債券資金對(duì)財(cái)政預(yù)算的補(bǔ)充作用。統(tǒng)籌中央資金和省級(jí)資金,納入同一個(gè)支出“盤(pán)子”,捆綁安排、形成合力。統(tǒng)籌存量資金和當(dāng)年收入,將省級(jí)部門(mén)結(jié)余資金、結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的資金以及市縣支出進(jìn)度慢、使用效益不高的資金統(tǒng)一收回,調(diào)整用于新增重點(diǎn)支出。通過(guò)實(shí)施“四個(gè)統(tǒng)籌”,打破以往按資金來(lái)源分別確定資金用途的預(yù)算模式,形成“一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭放水”。據(jù)介紹,在編制2019年預(yù)算時(shí),我省已經(jīng)按照改革要求,首次實(shí)行了“全口徑、一體化”預(yù)算編制方式,將中央轉(zhuǎn)移支付資金、歷年結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金以及收回效益不高、取消或壓減的資金,全部納入預(yù)算“盤(pán)子”,與“四本預(yù)算”統(tǒng)籌安排,這在我省過(guò)去是沒(méi)有過(guò)的,在全國(guó)也屬于首創(chuàng)。

為解決專(zhuān)項(xiàng)資金設(shè)置過(guò)多、分配過(guò)散、交叉重復(fù)等“老大難”問(wèn)題,這次改革將省級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金由93項(xiàng)清理整合為39項(xiàng),削減近6成,真正實(shí)現(xiàn)了專(zhuān)項(xiàng)資金實(shí)質(zhì)性“瘦身”。在此基礎(chǔ)上,從三個(gè)方面入手,進(jìn)一步健全完善資金管理機(jī)制。嚴(yán)格專(zhuān)項(xiàng)資金設(shè)置管理,要求新設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金要依據(jù)省委省政府決策部署、事權(quán)與支出責(zé)任劃分以及特定政策調(diào)控目標(biāo),按程序報(bào)省委常委會(huì)會(huì)議或省政府常務(wù)會(huì)議批準(zhǔn)。建立“大專(zhuān)項(xiàng)+任務(wù)清單”管理模式,清理整合后,設(shè)立綜合性的“大專(zhuān)項(xiàng)”,根據(jù)支出方向和政策不同,實(shí)行任務(wù)清單式管理。優(yōu)化專(zhuān)項(xiàng)資金支出結(jié)構(gòu),原則上每個(gè)部門(mén)對(duì)口管理一項(xiàng)資金,避免“多龍治水”“政出多門(mén)”。2019年預(yù)算安排中,省級(jí)已在科技、涉農(nóng)、教育等領(lǐng)域開(kāi)展試點(diǎn),將整合后的專(zhuān)項(xiàng)資金全部切塊交給業(yè)務(wù)主管部門(mén),由業(yè)務(wù)主管部門(mén)自主確定支出,統(tǒng)籌安排使用。 （完）

[責(zé)任編輯：楊凡、穆楠]

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