原標(biāo)題：立法治根基 護(hù)濕地之美

來(lái)源：光明日?qǐng)?bào)

【法眼觀】

“關(guān)關(guān)雎鳩，在河之洲……”我國(guó)最古老的詩(shī)集《詩(shī)經(jīng)》，開(kāi)篇即以濕地起興。“涉江采芙蓉，蘭澤多芳草。”在古人眼里，濕地充滿了詩(shī)意之美。

以當(dāng)代人的科學(xué)眼光看，作為“地球之腎”的濕地，具有涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候、改善環(huán)境、維護(hù)生物多樣性等多種生態(tài)功能，它同森林、海洋并列為全球三大生態(tài)系統(tǒng)，對(duì)維護(hù)生態(tài)、糧食和水資源安全具有重要作用，與人類的生存和發(fā)展息息相關(guān)。

“要堅(jiān)定不移把保護(hù)擺在第一位，盡最大努力保持濕地生態(tài)和水環(huán)境。”2020年3月，習(xí)近平總書記在考察杭州西溪國(guó)家濕地公園時(shí)強(qiáng)調(diào)。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視濕地保護(hù)和修復(fù)工作，把濕地保護(hù)作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，作出一系列強(qiáng)化保護(hù)修復(fù)、加強(qiáng)制度建設(shè)的決策部署。

2022年6月1日起，《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱“濕地保護(hù)法”）將正式實(shí)施。作為我國(guó)首部專門保護(hù)濕地的法律，該法確立了濕地保護(hù)管理頂層設(shè)計(jì)的“四梁八柱”，在森林法和海洋環(huán)境保護(hù)法等基礎(chǔ)上，填補(bǔ)了我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)的立法空白，將引領(lǐng)我國(guó)濕地保護(hù)工作全面進(jìn)入法治化軌道。

以國(guó)家立法解決“管不了”“管不好”問(wèn)題

黑龍江扎龍濕地、河北白洋淀濕地、廣西北海紅樹(shù)林濕地、青海三江源濕地……這些著名濕地早已為人們耳熟能詳。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2021年12月，我國(guó)共有國(guó)際重要濕地64處、國(guó)家重要濕地29處、省級(jí)重要濕地1001處，建立了600多處濕地自然保護(hù)區(qū)、1600余處濕地公園和為數(shù)眾多的濕地保護(hù)小區(qū)。

“濕地立法的核心問(wèn)題是濕地概念，也即立法范圍的界定。”北京林業(yè)大學(xué)教授、濕地生態(tài)專家雷光春指出，此前濕地生態(tài)系統(tǒng)之所以存在“九龍治水”問(wèn)題，就在于濕地資源的要素式管理，多部門各管一攤，缺乏生態(tài)系統(tǒng)完整性理念。而濕地保護(hù)法在《國(guó)際重要濕地特別是水禽棲息地公約》（以下簡(jiǎn)稱“濕地公約”）的基礎(chǔ)上，解決了濕地概念不清、管理無(wú)法落實(shí)到位的問(wèn)題。

根據(jù)濕地保護(hù)法的規(guī)定，濕地“是指具有顯著生態(tài)功能的自然或者人工的、常年或者季節(jié)性積水地帶、水域，包括低潮時(shí)水深不超過(guò)六米的海域”，水田以及用于養(yǎng)殖的人工水域和灘涂除外。

雷光春認(rèn)為，按照這一規(guī)定，凡是具有顯著生態(tài)功能的湖泊濕地、河流濕地、沼澤濕地、濱海濕地以及庫(kù)塘濕地等，都屬于濕地范疇。同時(shí)，濕地保護(hù)法還明確了濕地保護(hù)管理的責(zé)任主體，規(guī)定國(guó)務(wù)院林業(yè)草原主管部門負(fù)責(zé)濕地資源的監(jiān)督管理，并要求建立相關(guān)部門之間的協(xié)作和信息共享機(jī)制，這是“生態(tài)文明建設(shè)的重大進(jìn)展”。

在濕地資源管理方面，濕地保護(hù)法此次也將多項(xiàng)有益經(jīng)驗(yàn)上升為法律規(guī)范，如濕地資源調(diào)查評(píng)價(jià)制度、濕地面積總量管控制度、濕地動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度。該法還規(guī)定對(duì)濕地實(shí)行分級(jí)管理及名錄制度，將濕地分為重要濕地和一般濕地，并明確了各級(jí)部門的發(fā)布權(quán)限。

作為一名濕地保護(hù)工作者，山東黃河三角洲國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管委會(huì)黨工委書記許明德認(rèn)為，濕地保護(hù)法從立法角度明確了濕地保護(hù)、利用、修復(fù)及相關(guān)管理活動(dòng)應(yīng)遵循的原則，有助于提高公眾對(duì)濕地保護(hù)重要性的認(rèn)識(shí)，解決實(shí)踐中存在的“無(wú)法可依”和“管不了”“管不好”的問(wèn)題。

堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先的法定原則

碧草無(wú)垠，溝汊縱橫，不時(shí)有飛鳥(niǎo)悠然掠過(guò)，停留在這片廣袤的濕地上。上海崇明島的最東端，處于長(zhǎng)江與東海的交匯處，這里就是著名的“國(guó)際重要濕地”——東灘濕地。

“這些年的變化可真是翻天覆地！”崇明東灘自然保護(hù)區(qū)管理事務(wù)中心主任鈕棟梁感慨。2004年，鈕棟梁就來(lái)到保護(hù)區(qū)工作。那時(shí)，堆場(chǎng)、碼頭、養(yǎng)殖、捕撈、放牧……讓脆弱的濕地生態(tài)不堪重負(fù)。而現(xiàn)在，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的“休養(yǎng)生息”，這個(gè)過(guò)境候鳥(niǎo)的重要停歇地越發(fā)生意盎然。

“從1992年加入濕地公約以來(lái)，中國(guó)濕地保護(hù)經(jīng)歷了摸清家底和夯實(shí)基礎(chǔ)、搶救性保護(hù)、全面保護(hù)三個(gè)階段。”國(guó)家林草局濕地管理司國(guó)際履約處處長(zhǎng)胡昕欣在接受采訪時(shí)表示，中國(guó)以占全球4％的濕地，滿足了世界五分之一人口對(duì)濕地生產(chǎn)、生活、生態(tài)和文化等多種需求，為全球濕地保護(hù)和合理利用作出了重要貢獻(xiàn)。

濕地保護(hù)法提出，濕地保護(hù)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、嚴(yán)格管理、系統(tǒng)治理、科學(xué)修復(fù)、合理利用的原則，明確禁止開(kāi)（圍）墾、排干自然濕地，永久性截?cái)嘧匀粷竦厮矗米蕴盥褡匀粷竦兀米圆缮啊⒉傻V、取土，過(guò)度放牧或者濫采野生植物，過(guò)度捕撈或者滅絕式捕撈等破壞濕地及其生態(tài)功能的行為。同時(shí)，濕地保護(hù)法還特別規(guī)定加強(qiáng)對(duì)濱海濕地的管理和保護(hù)，嚴(yán)格管控圍填濱海濕地，對(duì)紅樹(shù)林濕地和泥炭沼澤濕地的保護(hù)也作出具體規(guī)定。

“這部法律最大的亮點(diǎn)之一，就是加大了對(duì)破壞濕地行為的處罰力度。”雷光春認(rèn)為，濕地保護(hù)法在設(shè)置處罰標(biāo)準(zhǔn)時(shí)更加嚴(yán)厲，不僅充分考量了濕地資源的實(shí)物價(jià)值，而且更加注重濕地的生態(tài)價(jià)值，如擅自占用國(guó)家重要濕地、嚴(yán)重破壞自然濕地等違法行為的罰款數(shù)額，處每平方米1000元以上10000元以下罰款，也即每畝66.7—667萬(wàn)元，這將對(duì)違法者起到顯著的威懾作用。

加強(qiáng)對(duì)修復(fù)與利用的全過(guò)程監(jiān)督

如同無(wú)垠的紅色錦緞，帶來(lái)一股熱烈濃郁的生命活力，放眼望去，鹽地堿蓬將東營(yíng)黃河三角洲染成紅色的海洋，蔚為壯觀。近年來(lái)，在黃河三角洲重度退化區(qū)的生態(tài)修復(fù)中，鹽地堿蓬發(fā)揮了重要作用，一處處寸草不生的淤泥灘重放光彩。

許明德介紹，近年來(lái)黃河三角洲保護(hù)區(qū)堅(jiān)持“用生態(tài)的方式修復(fù)生態(tài)”，退耕還濕、退養(yǎng)還灘7.25萬(wàn)畝，先后實(shí)施16個(gè)濕地修復(fù)項(xiàng)目，修復(fù)鹽地堿蓬、海草床4.7萬(wàn)畝，實(shí)現(xiàn)了“一次修復(fù)、自然演替、長(zhǎng)期穩(wěn)定”的良好效果。

濕地保護(hù)法堅(jiān)持自然恢復(fù)為主、自然恢復(fù)與人工修復(fù)相結(jié)合的原則，提高濕地生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量。許明德表示：“濕地保護(hù)法堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，區(qū)分不同情況，明確濕地修復(fù)責(zé)任主體，區(qū)分不同類型，明確濕地修復(fù)要求。同時(shí)，該法提出建立健全濕地修復(fù)方案編制和審批以及濕地修復(fù)驗(yàn)收、后期管理、修復(fù)效果評(píng)估等制度，加強(qiáng)對(duì)濕地修復(fù)的全過(guò)程監(jiān)督，將對(duì)提升修復(fù)效果起到重要推動(dòng)作用。”

5月22日是國(guó)際生物多樣性日，當(dāng)天黃河三角洲自然保護(hù)區(qū)管理的黃河三角洲鳥(niǎo)類博物館組織了一場(chǎng)公益講解活動(dòng)，再現(xiàn)了黃河三角洲獨(dú)特的濕地風(fēng)貌和繁盛的鳥(niǎo)類資源。近年來(lái)，全國(guó)不少濕地保護(hù)區(qū)積極利用濕地生態(tài)資源，持續(xù)組織開(kāi)展主題和特色科普教育活動(dòng)，促進(jìn)了公眾環(huán)保意識(shí)和科學(xué)素養(yǎng)的提升。

“濕地立法的關(guān)鍵問(wèn)題，是保護(hù)與合理利用權(quán)衡的科學(xué)性、公開(kāi)透明性和合理性。”雷光春認(rèn)為，濕地保護(hù)法在統(tǒng)籌濕地生態(tài)系統(tǒng)整體性保護(hù)和管理的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)現(xiàn)有相關(guān)法律、政策，不搞“一刀切”，確保濕地資源的合理利用與文化傳承，有利于實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一，讓濕地成為人民群眾共享的綠色空間。

值得注意的是，在審議濕地保護(hù)法草案時(shí)，有多位全國(guó)人大常委會(huì)委員指出，有的地方把濕地修復(fù)搞成旅游工程建設(shè)，表面上是濕地修復(fù)，實(shí)際上是破壞濕地與加劇濕地退化。近期，有部分地區(qū)的濕地修復(fù)項(xiàng)目也引發(fā)公眾質(zhì)疑。對(duì)此，專家表示，濕地修復(fù)一定要經(jīng)過(guò)科學(xué)論證，將維護(hù)生物多樣性放在首位，防止“好心辦壞事”，特別是“打著生態(tài)修復(fù)的旗號(hào)搞旅游開(kāi)發(fā)”。

（本報(bào)記者 靳昊 張蕾 顏維琦）

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