原標題：立法治根基 護濕地之美

來源：光明日報

【法眼觀】

“關關雎鳩，在河之洲……”我國最古老的詩集《詩經》，開篇即以濕地起興。“涉江采芙蓉，蘭澤多芳草。”在古人眼里，濕地充滿了詩意之美。

以當代人的科學眼光看，作為“地球之腎”的濕地，具有涵養(yǎng)水源、調節(jié)氣候、改善環(huán)境、維護生物多樣性等多種生態(tài)功能，它同森林、海洋并列為全球三大生態(tài)系統，對維護生態(tài)、糧食和水資源安全具有重要作用，與人類的生存和發(fā)展息息相關。

“要堅定不移把保護擺在第一位，盡最大努力保持濕地生態(tài)和水環(huán)境。”2020年3月，習近平總書記在考察杭州西溪國家濕地公園時強調。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視濕地保護和修復工作，把濕地保護作為生態(tài)文明建設的重要內容，作出一系列強化保護修復、加強制度建設的決策部署。

2022年6月1日起，《中華人民共和國濕地保護法》（以下簡稱“濕地保護法”）將正式實施。作為我國首部專門保護濕地的法律，該法確立了濕地保護管理頂層設計的“四梁八柱”，在森林法和海洋環(huán)境保護法等基礎上，填補了我國生態(tài)系統的立法空白，將引領我國濕地保護工作全面進入法治化軌道。

以國家立法解決“管不了”“管不好”問題

黑龍江扎龍濕地、河北白洋淀濕地、廣西北海紅樹林濕地、青海三江源濕地……這些著名濕地早已為人們耳熟能詳。據統計，截至2021年12月，我國共有國際重要濕地64處、國家重要濕地29處、省級重要濕地1001處，建立了600多處濕地自然保護區(qū)、1600余處濕地公園和為數眾多的濕地保護小區(qū)。

“濕地立法的核心問題是濕地概念，也即立法范圍的界定。”北京林業(yè)大學教授、濕地生態(tài)專家雷光春指出，此前濕地生態(tài)系統之所以存在“九龍治水”問題，就在于濕地資源的要素式管理，多部門各管一攤，缺乏生態(tài)系統完整性理念。而濕地保護法在《國際重要濕地特別是水禽棲息地公約》（以下簡稱“濕地公約”）的基礎上，解決了濕地概念不清、管理無法落實到位的問題。

根據濕地保護法的規(guī)定，濕地“是指具有顯著生態(tài)功能的自然或者人工的、常年或者季節(jié)性積水地帶、水域，包括低潮時水深不超過六米的海域”，水田以及用于養(yǎng)殖的人工水域和灘涂除外。

雷光春認為，按照這一規(guī)定，凡是具有顯著生態(tài)功能的湖泊濕地、河流濕地、沼澤濕地、濱海濕地以及庫塘濕地等，都屬于濕地范疇。同時，濕地保護法還明確了濕地保護管理的責任主體，規(guī)定國務院林業(yè)草原主管部門負責濕地資源的監(jiān)督管理，并要求建立相關部門之間的協作和信息共享機制，這是“生態(tài)文明建設的重大進展”。

在濕地資源管理方面，濕地保護法此次也將多項有益經驗上升為法律規(guī)范，如濕地資源調查評價制度、濕地面積總量管控制度、濕地動態(tài)監(jiān)測制度。該法還規(guī)定對濕地實行分級管理及名錄制度，將濕地分為重要濕地和一般濕地，并明確了各級部門的發(fā)布權限。

作為一名濕地保護工作者，山東黃河三角洲國家級自然保護區(qū)管委會黨工委書記許明德認為，濕地保護法從立法角度明確了濕地保護、利用、修復及相關管理活動應遵循的原則，有助于提高公眾對濕地保護重要性的認識，解決實踐中存在的“無法可依”和“管不了”“管不好”的問題。

堅持保護優(yōu)先的法定原則

碧草無垠，溝汊縱橫，不時有飛鳥悠然掠過，停留在這片廣袤的濕地上。上海崇明島的最東端，處于長江與東海的交匯處，這里就是著名的“國際重要濕地”——東灘濕地。

“這些年的變化可真是翻天覆地！”崇明東灘自然保護區(qū)管理事務中心主任鈕棟梁感慨。2004年，鈕棟梁就來到保護區(qū)工作。那時，堆場、碼頭、養(yǎng)殖、捕撈、放牧……讓脆弱的濕地生態(tài)不堪重負。而現在，經過長期的“休養(yǎng)生息”，這個過境候鳥的重要停歇地越發(fā)生意盎然。

“從1992年加入濕地公約以來，中國濕地保護經歷了摸清家底和夯實基礎、搶救性保護、全面保護三個階段。”國家林草局濕地管理司國際履約處處長胡昕欣在接受采訪時表示，中國以占全球4％的濕地，滿足了世界五分之一人口對濕地生產、生活、生態(tài)和文化等多種需求，為全球濕地保護和合理利用作出了重要貢獻。

濕地保護法提出，濕地保護應當堅持保護優(yōu)先、嚴格管理、系統治理、科學修復、合理利用的原則，明確禁止開（圍）墾、排干自然濕地，永久性截斷自然濕地水源，擅自填埋自然濕地，擅自采砂、采礦、取土，過度放牧或者濫采野生植物，過度捕撈或者滅絕式捕撈等破壞濕地及其生態(tài)功能的行為。同時，濕地保護法還特別規(guī)定加強對濱海濕地的管理和保護，嚴格管控圍填濱海濕地，對紅樹林濕地和泥炭沼澤濕地的保護也作出具體規(guī)定。

“這部法律最大的亮點之一，就是加大了對破壞濕地行為的處罰力度。”雷光春認為，濕地保護法在設置處罰標準時更加嚴厲，不僅充分考量了濕地資源的實物價值，而且更加注重濕地的生態(tài)價值，如擅自占用國家重要濕地、嚴重破壞自然濕地等違法行為的罰款數額，處每平方米1000元以上10000元以下罰款，也即每畝66.7—667萬元，這將對違法者起到顯著的威懾作用。

加強對修復與利用的全過程監(jiān)督

如同無垠的紅色錦緞，帶來一股熱烈濃郁的生命活力，放眼望去，鹽地堿蓬將東營黃河三角洲染成紅色的海洋，蔚為壯觀。近年來，在黃河三角洲重度退化區(qū)的生態(tài)修復中，鹽地堿蓬發(fā)揮了重要作用，一處處寸草不生的淤泥灘重放光彩。

許明德介紹，近年來黃河三角洲保護區(qū)堅持“用生態(tài)的方式修復生態(tài)”，退耕還濕、退養(yǎng)還灘7.25萬畝，先后實施16個濕地修復項目，修復鹽地堿蓬、海草床4.7萬畝，實現了“一次修復、自然演替、長期穩(wěn)定”的良好效果。

濕地保護法堅持自然恢復為主、自然恢復與人工修復相結合的原則，提高濕地生態(tài)系統質量。許明德表示：“濕地保護法堅持問題導向，區(qū)分不同情況，明確濕地修復責任主體，區(qū)分不同類型，明確濕地修復要求。同時，該法提出建立健全濕地修復方案編制和審批以及濕地修復驗收、后期管理、修復效果評估等制度，加強對濕地修復的全過程監(jiān)督，將對提升修復效果起到重要推動作用。”

5月22日是國際生物多樣性日，當天黃河三角洲自然保護區(qū)管理的黃河三角洲鳥類博物館組織了一場公益講解活動，再現了黃河三角洲獨特的濕地風貌和繁盛的鳥類資源。近年來，全國不少濕地保護區(qū)積極利用濕地生態(tài)資源，持續(xù)組織開展主題和特色科普教育活動，促進了公眾環(huán)保意識和科學素養(yǎng)的提升。

“濕地立法的關鍵問題，是保護與合理利用權衡的科學性、公開透明性和合理性。”雷光春認為，濕地保護法在統籌濕地生態(tài)系統整體性保護和管理的基礎上，協調現有相關法律、政策，不搞“一刀切”，確保濕地資源的合理利用與文化傳承，有利于實現生態(tài)效益、社會效益和經濟效益相統一，讓濕地成為人民群眾共享的綠色空間。

值得注意的是，在審議濕地保護法草案時，有多位全國人大常委會委員指出，有的地方把濕地修復搞成旅游工程建設，表面上是濕地修復，實際上是破壞濕地與加劇濕地退化。近期，有部分地區(qū)的濕地修復項目也引發(fā)公眾質疑。對此，專家表示，濕地修復一定要經過科學論證，將維護生物多樣性放在首位，防止“好心辦壞事”，特別是“打著生態(tài)修復的旗號搞旅游開發(fā)”。

（本報記者 靳昊 張蕾 顏維琦）

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