原標題：因地制宜 穩(wěn)步推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設

來源：金融時報

引導推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設并非“另起爐灶”，而是對新型城鎮(zhèn)化推進機制的完善和補充，對農民分享經濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設成果訴求的滿足，并更突出以人為核心，其與推動大都市圈建設、城鄉(xiāng)融合等是并行不悖的。

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》的出臺，被業(yè)內專家認為是在目前國際國內環(huán)境下我國推進新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的重大決策?！兑庖姟诽岢?，堅持以人為核心推進新型城鎮(zhèn)化，尊重縣城發(fā)展規(guī)律，統籌縣城生產、生活、生態(tài)、安全需要，因地制宜補齊縣城短板弱項；《意見》還對不同類型縣城的發(fā)展方向給出差異化引導，要求立足資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產業(yè)基礎、功能定位，選擇一批條件好的縣城作為示范地區(qū)重點發(fā)展，防止人口流失縣城盲目建設。

怎樣理解以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化？如何推進縣域地區(qū)的產城人協調互動？過程中的要素又應如何配置？這些問題要從我國人口流動趨勢和區(qū)域人口結構變化談起。

以縣城為重要載體是現階段城鎮(zhèn)化的必然選擇

在就《意見》答記者問時，國家發(fā)改委有關負責人給出了這樣一組數據：2021年年底，我國城鎮(zhèn)常住人口為9.1億人，其中，縣城及縣級市城區(qū)人口占全國城鎮(zhèn)常住人口近30%。

不同于改革開放初期以省際之間的人口流動為主，近10年來我國跨省人口遷移放緩，特別是東中西部之間的人口流動趨勢變化促使人口省內流動成為主導。到去年，離開戶籍所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域的省內流動外出農民工占比過半，上漲至58.5%。而在省內流動農民工中，2010年至2020年，縣域內流出人口從4298萬人增加到8214萬人，省內縣外流出人口從3578萬人增至1.08億人。這意味著，省內就近城鎮(zhèn)化發(fā)展特征逐步凸顯，同時縣城也正在成為承載區(qū)域發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化的新發(fā)力點。

人口遷徙和流動實際上是每個人或家庭用腳投票的結果。之所以產生這樣的人口流動趨勢變化，一方面是因為產業(yè)和就業(yè)機會不再過度集中于東部沿海地區(qū)和大城市，通過承接產業(yè)轉移、形成自身的產業(yè)優(yōu)勢以及完善基礎配套，全國很多地區(qū)的小城鎮(zhèn)也可以為農民工提供就業(yè)創(chuàng)業(yè)機會，優(yōu)化農村家庭的收入結構。另一方面，就業(yè)也不再是唯一考量因素，農村家庭會綜合就業(yè)、教育、醫(yī)療、生活成本等多方面做出常住地選擇。中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心原主任李鐵的科研團隊在長期觀察研究后發(fā)現，近十年來，我國外出農民工購房落戶的比重上升到兩成左右，主要集中在縣城。李鐵強調，一面是對子女教育、醫(yī)療等公共服務需求的增長，另一面是城市生活成本高、子女教育壓力大等現實，已有一定基礎設施和民生服務配套的縣城，大概率會成為很多外出農民工未來長期定居的折衷選擇。

事實上，在《意見》出臺前，這些需求和選擇已大量存在。2020年全國政府工作報告提出，“大力提升縣城公共設施和服務能力，以適應農民日益增加的到縣城就業(yè)安家需求”；十九屆五中全會明確推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，強化縣城綜合服務能力；2021年6月國家發(fā)改委印發(fā)文件，為縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項指明了方向；今年國務院印發(fā)的《“十四五”推進農業(yè)農村現代化規(guī)劃》則強調把產業(yè)鏈主體留在縣域，把就業(yè)機會和產業(yè)鏈增值收益留給農民。

盡管有時會出現少數主體或局部地區(qū)的逆城鎮(zhèn)化現象，但城鎮(zhèn)化進程總體而言是農村人口特別是依賴農業(yè)人口逐步減少的過程。為了順應過程中農民身份和就業(yè)、生活的轉變，給出充足緩沖，《意見》在要求推動新生代農民工社會保險參保擴面以及滿足各類民生需求的基礎上，特別提到保障進城落戶農民的農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持其依法自愿有償轉讓上述權益。這意味著在現有政策下，農民進城不必以放棄土地為前置條件，而是可以以在城鎮(zhèn)的就業(yè)、生活和社會保障得到穩(wěn)定滿足為前提，在自愿有償的基礎上轉讓土地，這在長期有利于要素的更充分流動和配置，也可以降低農民被迫選擇的風險，更多地從城鎮(zhèn)化中獲益。

引導推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設并非“另起爐灶”，而是對新型城鎮(zhèn)化推進機制的完善和補充，對農民分享經濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設成果訴求的滿足，并更突出以人為核心，其與推動大都市圈建設、城鄉(xiāng)融合等是并行不悖的。

引導不同類型縣城實現差異化發(fā)展

在推進縣城建設的政策保障方面，《意見》提出全面落實取消縣城落戶限制政策，確保穩(wěn)定就業(yè)生活的外來人口與本地農業(yè)轉移人口落戶一視同仁。在本世紀初，中央就曾提出要放開縣（包括縣級市）以下小城鎮(zhèn)的落戶限制。從現階段進展看，在人口流出的縣城甚至地級城市，目前已基本不存在落戶限制；而在人口流入地，落戶限制仍未完全放開，對于那些無法在就業(yè)地落戶的農業(yè)轉移人口，其生活成本被拉高，也很難兼顧家庭事務。

據相關研究報告顯示，2010年至2020年，全國共有1507個區(qū)縣常住人口收縮，對應面積占到全國面積的46%。我國有2800多個區(qū)縣，其中900多個市轄區(qū)、380多個縣級市、1400多個縣及自治縣，收縮的縣區(qū)數量超過一半。而在1800個縣和縣級市中，年GDP超過千億元的只有43個，大部分分布在江蘇、浙江、福建、山東等沿海省 （廣東省珠江三角地區(qū)很多原有的縣或縣級市改為市轄區(qū)或升格為地級市）；中部省份中湖南有3個，皆屬省會長沙市所轄；西部地區(qū)的三個“千億縣”分別是陜西神木、內蒙古準格爾和貴州仁懷，其中前兩者擁有豐富的煤炭資源。

不難看出，要素流動帶來競爭，區(qū)域間發(fā)展差距也就相應增大；與此同時，引致人口流入流出以及經濟發(fā)展差異的因素也有很多，不僅是上文討論過的所在地域、經濟基礎等方面。不同類型、擁有不同發(fā)展稟賦的縣城在落地縣域城鎮(zhèn)化方面，有各自亟待改善的方面。除了人口流入縣需要進一步完善民生保障之外，一些傳統農業(yè)大縣可能人口較多，但由于農業(yè)生產不直接產生稅收，當地政府往往在基礎設施和公共服務建設方面存在較大的財政資金缺口；也必須承認確實存在一些縣域，其自然稟賦不適于產業(yè)優(yōu)勢形成，也很難招商引資，留下的農戶其民生需求保障也存在一定問題。

基于對縣域所面臨人口和經濟發(fā)展分化的清楚認識，《意見》將縣城分為五大類，分別是大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農產品主產區(qū)縣城、重點生態(tài)功能區(qū)縣城和人口流失縣城。我國各地方的自然地理條件和經濟基礎條件差別較大，對于人口流入的地方，特別是大城市周圍，可以順應經濟發(fā)展趨勢，推進其與大城市融合發(fā)展以形成更緊密和綜合性的產業(yè)集群；傳統農業(yè)縣同樣擁有發(fā)展多元化產業(yè)的可能性，《意見》提出推動位于農產品主產區(qū)內的縣城集聚發(fā)展農村二三產業(yè)，延長農業(yè)產業(yè)鏈條，做優(yōu)做強農產品加工業(yè)和農業(yè)生產性服務業(yè)，從而逐步積累公共服務保障的財政基礎，并為保障糧食安全提供支撐；而人口流出縣則引導其去尋找新的發(fā)展空間，甚至要順應人口減少的趨勢，通過促進人口和公共服務資源適度集中，加強民生保障和救助扶助。

機制配套將與人口流向相匹配

在中國農業(yè)大學國家鄉(xiāng)村振興研究院近期舉辦的圍繞《意見》發(fā)布的研討會上，有專家提到“以縣城為重要載體”也不意味著完全局限于建制縣，《意見》的重點是以人為核心，要素和機制建設可以因“人”而變，關鍵還是要因地制宜，同時避免過度投資和盲目建設。

之所以人口流入和流出縣的落戶限制放開進度差距較大，根本原因還是在于財政資金和建設用地能否符合落戶人口數要求。在很長一段時間里，我國的財政轉移支付是流向地方經濟發(fā)展水平較弱的地區(qū)，以為當地提供公共服務和基礎設施所需資金。但從記者實地走訪情況看，確實有部分欠發(fā)達地區(qū)獲得財政轉移支付后在當地建了很多基礎設施、工業(yè)園區(qū)，也補足了民生資源甚至開展教育改革，但人口仍然持續(xù)流出；而在人口流入地區(qū)相較于其常住人口數量，卻普遍缺乏公共服務和基礎設施的供給。

人口流動選擇的考量因素增多，但地方財政歸根到底還要靠多元產業(yè)做支撐，如果沒有產業(yè)保障地方財政的可持續(xù)性，僅靠轉移支付同樣難以維持公共服務的長期供給，對人口的吸引力也就會減弱。對此，《意見》突破了傳統的要素配給機制，將保持財政轉移支付、土地資源的配置與人口流動方向相一致，明確提出“建立健全省以下財政轉移支付與農業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制，重點支持吸納農業(yè)轉移人口落戶多的縣城；建立健全省以下城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農業(yè)轉移人口落戶數量掛鉤機制，專項安排與進城落戶人口數量相適應的新增建設用地計劃指標”。這在相應的資金和土地投入上給予縣域城鎮(zhèn)化更充分的保障機制，對于那些因資源稟賦出現人口流出的縣城，多出的建設用地則可以及時復墾為耕地，恢復用以規(guī)?；r業(yè)生產，同時更多的建設用地指標轉向人口流入地，滿足農民進城就業(yè)落戶所需。

不過，資源的有效分配還要以杜絕過度投資和盲目建設為前提。在上述圍繞《意見》發(fā)布的研討會上，中國社會科學院農村發(fā)展研究所所長、研究員魏后凱提出，“以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設”不能演化為縣城的房地產化，“人產城”要相互促進和融合，人口集聚、產業(yè)支撐、就業(yè)崗位、民生保障協同推進。特別是在民生保障和公共服務領域，也無需一步到位地制定過高標準，公共服務供給要與經濟發(fā)展水平和人口需要相匹配，否則很容易造成資源浪費，甚至導致地方政府債務風險。

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