原標題：縣城發展的機遇、挑戰與路徑選擇

來源：光明日報

【光明青年論壇】

編者按

縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，是城鄉融合發展的關鍵支撐，對促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關系具有重要意義。2020年10月，黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，要推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。今年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式發布《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（以下簡稱《意見》），提出到2025年以縣城為重要載體的城鎮化建設取得重要進展的目標。7月，國家發展改革委印發《“十四五”新型城鎮化實施方案》，要求高質量完成120個縣城建設示范地區示范任務。自此，以縣城為重要載體的城鎮化建設進入快速推進階段。面臨地域范圍、人口規模以及發展水平、資源稟賦的巨大差異，完成好縣城建設這一重要任務，無疑考驗著各地各部門的智慧和能力，也吸引著青年學者的關心與關注。為此，本版特組織幾位青年經濟學者圍繞這一主題展開討論，并邀請專家予以點評。

與談人

金田林 中國宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所助理研究員

閆強明 北京大學經濟學院講師

王桂軍 北京理工大學人文與社會科學學院助理教授

主持人

本報記者 陳恒

1.推進以縣城為重要載體的城鎮化的背景和意義

主持人：目前，我國常住人口城鎮化率已達64.72%，此次《意見》出臺是否意味著縣城成為推進城鎮化工作的重點？

金田林：郡縣治，天下安。縣城自古以來就是國家安全和發展的重要基石。作為我國城鎮體系的重要一環，縣城發揮著“城尾鄉頭”的銜接作用。推進以縣城為重要載體的城鎮化能夠有效推動城鄉融合發展，助推建立彰顯優勢、協調聯動的城鄉區域發展體系。此次《意見》出臺，意味著在頂層設計上明確了縣城對于推進城鎮化的重要作用，有望顯著加強新型城鎮化和鄉村振興的政策銜接，也表明下一階段推進城鎮化工作的重點是大中小城市協調發展，既要發揮大城市集聚效應，也要重視中小城市，特別是縣城在農業轉移人口市民化方面的巨大潛力。

王桂軍：我認為，《意見》的出臺是強調做好大城市和縣城之間的協同發展，積極構建大城市與縣城互聯互通的良性發展的都市圈城市群。既要繼續保持大城市高質量發展的良好勢頭，又要保證縣城的持續發展，實現城市群的經濟分工、經濟效率和空間聯系的優化。

主持人：縣城建設和鄉村振興都需要留住產業和人才，兩者是否存在矛盾？如何理解《意見》提出的“新型工農城鄉關系”？

金田林：縣城與鄉村地緣接近、人緣相親，縣城是鄉村各種要素集聚轉移的“中轉站”，鄉村是縣城本地產業的服務對象和廣闊市場，兩者有著天然的親近性和極強的互補性。縣城要發展，鄉村要振興，當然都希望留住產業和人才等關鍵要素，但這并不意味著一定要“你爭我搶”，而是應“強化以工補農、以城帶鄉，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系”，實現縣城發展和鄉村振興“相向而行”。

閆強明：參照發達經濟體經驗，當城鎮化發展到達頂點后，經濟往往會出現向郊區配置更新的過程。我理解，“新型工農城鄉關系”正是指在這一過程中，城市經濟和城市工業發展會逐步反哺鄉鎮經濟，實現資源由城市向鄉鎮和農村轉移，從而進一步縮小城鄉經濟差異，實現城鄉融合發展。

王桂軍：事實上，縣域發展的主要矛盾不在于縣城與鄉村的資源爭奪，而在于縣城與大城市之間的資源錯配。現階段，我國城鄉融合發展已取得顯著成效，在一些區域甚至很難區分鄉村和縣城的生活差異，農民進城買房已成為普遍現象。因此，縣城的發展與鄉村振興不僅不存在矛盾，而且還會進一步帶動縣城周邊的鄉村振興。

2.推進以縣城為重要載體的城鎮化的發展路徑和挑戰

主持人：在我國2843個縣級行政單位中，既有GDP破千億的經濟強縣，也有主要依賴于財政轉移的經濟弱縣，如何看待這種現象？不同縣城在推進城鎮化建設時是否具有同等的機會和發展路徑？

王桂軍：我覺得應該從兩個層面來理解這個現象，一是大區域之間存在的發展差距，比如西部與東部沿海地區；二是小區域之間存在的發展差距，即同一省份甚至同一地級市內縣城之間的差距。大區域之間的發展差距雖有歷史因素的推動，但本質原因仍在于要素稟賦和地理區位的差別，因此，這種差距是超大型經濟體的一個普遍現象。小區域之間發展差距形成的深層原因，很可能是由于縣域發展沒有準確定位，錯失了發展機會。

金田林：雖然這種發展差距本質上是資源要素自由流動的結果，但我們也要發揮好政府的規劃引導作用，防止“弱縣愈弱”的情況出現，兜底“弱縣”的民生服務保障功能，謀劃好“弱縣”的特色轉型發展路徑。簡單講，不同縣城應根據自身情況選擇體現特色、發揮優勢、激發潛力的發展路徑，比如：大城市周邊的縣城，可以充分利用地理臨近優勢承接大城市非核心功能轉移，實現與大城市同城化發展；農產品主產區的縣城，人口多、農業基礎好，應大力挖掘農業轉移人口市民化的潛力，集聚二、三產業，延伸主導農產品產業鏈，做優做強農產品加工業和農業生產性服務業，實現“由農及工，由工進服”；重點生態功能區的縣城，可以在嚴格保護生態環境的前提下，積極探索生態產品價值實現機制，發展適宜的生態環境友好型產業。

閆強明：《意見》將未來縣城的發展定位為五類：大城市周邊縣城、專業功能縣城、農產品主產區縣城、重點生態功能區縣城以及人口流失縣城。從城鄉融合發展角度看，我認為，未來可能會有三種發展路徑：一是城、縣、鄉的關系緊密統一于都市圈城市群的發展，從而縣城發展可以作為大城市產業發展的一部分，例如河北固安、江蘇昆山等縣就是此類發展模式的代表；二是縣城發展雖未能融入都市圈城市群，但隸屬于一個中心城市，此類縣城可承接部分中心城市疏解的產業或提供專業化的服務功能；三是遠離大城市輻射范圍、只能依托自身優勢發展的縣城，它們的發展必須重視產業布局的前瞻性和專精性，注重做大優勢產業。

主持人：《意見》專門提出“人口流失縣城”問題，此類縣城怎樣才能實現轉型發展？

閆強明：根據我梳理的文獻，目前學界的共識是，我國人口流失縣城占比并不高，但其分布較為廣泛，形成的原因各不相同。有些縣城是受周邊中心城市的吸引，導致自身人力資源流出；有些是因為產業發展滯后，如傳統的資源型縣城、老工業基地縣城，隨著資源耗竭以及未能跟上新型產業的發展，導致經濟發展緩慢，就業機會缺乏，從而人口流出嚴重。我認為，對于那些人口被附近中心城市吸引，但自身發展仍有較強潛力的縣城，可以從城鄉融合發展的角度，統籌協調城市、縣城的資源和產業布局，形成縣城與城市人口的穩態；對于那些人口流失趨勢難以逆轉的縣城，首先應杜絕縣城的盲目擴張，將有限資源優先用于解決好民生問題，防止人口流失趨勢進一步惡化，與此同時，將資源集中到一兩個特色產業的發展上，逐步實現經濟發展的平穩過渡。

王桂軍：我認為人口流失縣城的發展應“兩條腿走路”，即，人口補給、吸引人才政策與順應人口流失的舉措同時并舉。一方面，縣域政府應在中央政府的領導下盡快出臺人口補給與吸引人才政策，包括完善社會保障體系、健全醫療體系、加快實現教育均等化等；另一方面，做好人口流失常態化下的經濟轉型，比如立足縣城資源稟賦發展特色優勢產業、避免盲目基建以提升投資效率、積極嵌入大城市產業集群等。

主持人：城市經濟學有一個概念叫“虹吸效應”，是指大城市的發展往往會吸走周邊城鎮的人才、資源，從而不利于周邊城鎮的發展。推進縣城發展如何避免這種“虹吸效應”？

閆強明：從經濟學來看，“虹吸效應”本質是一種資源再配置的過程。我一直認為，應正視“虹吸效應”的存在，因為每一個區域總會存在一個發展較好的中心城市。政策導向應定位于既要發揮好“虹吸效應”的正面效應，又要盡量避免其不利影響。數據顯示，我國50%以上的經濟百強縣位于大城市周邊，說明大城市在吸引周邊城鎮的人才、資源的同時，也對周邊城鎮產生了明顯的反哺作用。消除“虹吸效應”的負面影響，我認為首先應由政府統一協調中心城市與周邊縣城的產業發展規劃，實現區域產業發展一體化；其次是注重改善縣域營商環境，不斷促進城市和縣城基本公共服務均等化。

金田林：我認為“虹吸效應”的根本原因，是沒有建立起大中小城市協調發展的新型城鎮化體系。避免“虹吸效應”，一是堅持樹立依托城市群和都市圈促進大中小城市協調發展的總體思路，特別是抓好超大特大城市和縣城這“一大一小”的發展；二是重點支持位于城市群和都市圈范圍內的縣城結合自身特色，找準功能定位，主動承接中心城市人口、產業、功能的疏解轉移，加快融入鄰近大城市的發展；三是盡快推進縣城基礎設施補短板、強弱項，增強承接要素資源轉移能力，確保人口、產業、功能“來得了、留得下、能發展”。

3.縣城建設如何吸引年輕人的參與

主持人：對于許多由縣城或村鎮走向一線城市的大學生來說，總會面臨留在大城市還是回到小縣城的困擾。一方面，在縣城買房、生活成本更低，離家更近；另一方面，受限于縣城有限的產業結構，又難以找到匹配的工作崗位。如何破解這一難題？

金田林：吸引年輕人回到縣城，最重要的是能夠讓年輕人在縣城“有業可擇”。發展特色產業，擴充就業崗位，是解決這一問題的根本舉措。發展特色產業要圍繞縣城專業化功能定位，瞄準一個細分賽道深耕細作，帶動全縣發展，比如，近年來山東曹縣就依靠發展漢服產業實現快速發展。縣城可以充分利用新技術創造新業態、新模式，創造更多適合年輕人的崗位，讓有技術、有想法、有闖勁的年輕人能夠真正把縣城當作一個干事創業的舞臺。

閆強明：我贊同這個觀點，的確，縣城對年輕人缺乏吸引力的直接原因是產業發展相對落后、縣城市場容量和經濟資源有限。縣城要想吸引更多年輕人，首先應將有限資源優先集中到優勢產業上，做大做強本地優勢產業，形成特定區域內產業發展的規模優勢，實現對特定就業方向年輕人的吸引。其次，進一步提升縣城的數字基礎設施和傳統基建水平，將市場通過新興數字技術或更為強大的基礎設施“嫁接”到更為廣闊的“網絡空間”或區域市場。例如，縣城的年輕人可以通過數字網絡成為“遠程工作”的自由工作者，使本地企業也可依托周邊城市的產業發展獲得機會，從而拓寬縣城年輕人的就業空間。

主持人：阻礙年輕人返鄉的另一個重要原因，是縣城較為落后的公共服務和人居環境，包括相對稀缺的教育和醫療資源、更為傳統的文化氛圍和娛樂生活等。在這些方面，縣城應當如何改善以吸引更多年輕人？

王桂軍：我根據自身的體驗認為，吸引年輕人特別是大學生返鄉就業創業，充分迎合當代年輕人的基本需求、生活方式和興趣愛好是關鍵。從基本需求看，住房、子女教育、醫療保障和就業滿足感可能占的比重更大，更會影響年輕人是否選擇回鄉就業創業。因此，改善居住條件并完善居住配套設施、提高教育水平并縮小與大城市教育資源差距、完善醫療衛生與社會保障體系、實現產業轉型以增加就業創業機會等舉措，是縣城吸引年輕人回鄉的首選項。從生活方式看，改善升級縣城生活服務設施是吸引年輕人回鄉就業創業的重點。一方面，提升數字基建水平，完善網購、外賣等平臺經濟網點網絡，實現縣城居民生活數智化轉型；另一方面，打通縣城外連通道，提高縣城與附近大城市的互聯互通水平。縣城應重點瞄準年輕人的業余生活愛好，加快購物中心、娛樂設施、鄉村旅游景點的升級和完善。

閆強明：一項調研顯示，小鎮青年選擇留在家鄉的最重要原因是“家人和朋友都在當地”，這表明年輕人選擇居住地非常注重社會生活。因此，縣城的“生活品質”可能比“就業崗位”更容易吸引年輕人，這需要從補短板和提升服務上入手。一是改善公共服務硬件環境，切實解決年輕人的“痛點”問題，補齊縣城發展對于年輕人生活吸引力的短板；二是提升軟性服務水平，注重對“人”的關懷，以“超品質”的服務吸引年輕人才返鄉。

主持人：隨著數字經濟蓬勃發展，電商、短視頻等互聯網平臺在一定程度上縮小了縣城和大城市的差距。如何看待數字經濟對縣城發展的影響，縣城能否借助數字經濟吸引年輕人才？

金田林：數字經濟對縣城城鎮化會產生促進效應。數字經濟快速發展為城鎮產業升級帶來新的機遇，不僅為縣城產業注入數字化、網絡化、智能化等新元素，而且使得縣城產業可以依托高效的數字網絡實現與大城市產業的全產業鏈融合。數字技術不僅可以提升縣域傳統產業的資源配置效率和生產效率，而且可以優化城鄉產業發展的空間布局。依托數字技術搭建的“元宇宙”正在成為當下經濟發展的新生元素，數字產品從生產到消費完全擺脫了時空束縛，在“元宇宙”中，大城市的數字產品可以完全被縣域居民消費、享用，這有力緩解了縣城與大城市之間的資源錯配，增強了大城市向縣城的輻射溢出效應。這樣來看，數字經濟為縣域發展提供了新的發展機遇，因此縣城完全可以依托數字經濟達到吸引年輕人的目的。

閆強明：發展數字經濟，有助于彌合縣城青年與城市青年之間的信息鴻溝。縣城年輕人可通過在線課程、線上直播等方式提升知識技能，通過豐富多樣的網站和自媒體吸收海量資訊，一定程度上降低了教育資源和信息資源差異。另外，以往由于受限于本地市場容量，縣城產業發展（尤其是農產品）始終難以形成規模化優勢，當前受益于數字經濟發展，不少年輕人返鄉返縣創業，通過B站、抖音等網絡形式銷售產品。當然，必須看到由于縣城數字基礎設施的缺乏，數字經濟吸引年輕人的這一作用尚未得到充分發揮，未來應注重進一步加強縣城數字基礎設施建設、創新縣城流通服務體系、提升縣城數字治理水平。

4.推進以縣城為重要載體的城鎮化的政策保障

主持人：推進以縣城為重要載體的城鎮化建設是一項復雜的系統工程，面對不同縣城的資源稟賦差異，在具體推進時是否有統一的標準和著力點？

閆強明：依據《意見》精神，雖然不同縣城資源稟賦、發展階段存在差異，但在推進不同縣城發展的過程中，仍存在共性原則。一是科學把握功能定位，堅持縣城發展分類推進。即立足各縣城資源環境承載能力、區位條件、產業基礎、功能定位，找準不同縣城發展定位，避免重復建設。二是堅持城鄉融合發展的基調。注重提高縣城帶動鄉村發展的輻射能力，促進縣鄉村基礎設施和公共服務統籌銜接，以工補農、以城帶鄉，實現縣城、鄉鎮和村的融合發展。三是堅持以人為核心的新型城鎮化要求。既應注重解決農民在城市生活中的多元化需求以及農民群體的公共服務均等化問題，也要順應縣城人口流動規律，提前準備好應對人口老齡化的挑戰，推進醫療體系、養老保障體系等公共服務系統的改革，切實提高居民生活質量。

金田林：這些共性原則是必須遵守的“強約束”，但在具體推進時，應考慮不同縣城的約束條件和政策空間，盡可能設計出針對性強、模式多樣、政策具體、抓手有力的實施方案，找到符合本地區實際的城鎮化道路。

主持人：縣城公共設施建設量大面廣、資金需求巨大，但縣級層面普遍財力不足，如何從政策機制上為縣城建設提供相應保障？

閆強明：提升縣級財政能力，我認為，首先應創新城鄉融合發展體制機制，促進城鄉在規劃布局、基礎設施、公共服務等方面相互融合、共同發展。建立健全省以下財政轉移支付和城鎮建設用地規劃與省域內城市、縣城發展相配套的機制；其次是建立多元可持續的投融資機制，加快實現由財政單一投入的傳統融資模式向多元化融資模式轉變，在縣城“補短板強弱項”領域努力吸引更多社會資本投入，實現政府和社會資本的共贏。還有就是統一規劃、科學合理布局縣城公共設施的建設，縣城公共設施要從最緊需、民生需求最迫切的項目入手，逐步完善推進。

王桂軍：縣級財政既要用好上級政府的“輸血”，更要加強自身“造血”能力。上級政府在直接財政扶持的同時，可利用減稅降費、留抵退稅等間接扶持政策有序引導重點盈利產業向縣城溢出，積極為縣級財政“輸血”。縣域政府也應充分做好接納新進產業的準備，在土地供給、工商審批等環節化繁為簡，為企業發展創造良好生態，通過自身“造血”實現財政紓困。

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