原標題：構建“一刻鐘”居家養老服務圈

來源：經濟日報

原標題：構建“一刻鐘”居家養老服務圈

來源：經濟日報

黨的二十大報告提出，實施積極應對人口老齡化國家戰略，推動實現全體老年人享有基本養老服務。《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》強調，擴大普惠型養老服務覆蓋面，到2025年，鄉鎮（街道）層面區域養老服務中心建有率達到60%，與社區養老服務機構功能互補，共同構建“一刻鐘”居家養老服務圈。本期邀請專家圍繞相關問題進行研討。

主持人

本報理論部主任、研究員 徐向梅

打通養老服務“最后一公里”

主持人：請介紹一下我國養老服務業發展狀況、養老服務需求及供需情況。

胡宏偉（中國人民大學公共管理學院教授、社會保障研究所所長）：2022年末，我國65周歲及以上老年人口占比達到14.9%，同比上升0.7個百分點，老齡化程度進一步加深。黨的二十大報告明確了“推動實現全體老年人享有基本養老服務”這一新時代養老服務發展目標，為實施積極應對人口老齡化國家戰略提供了根本遵循。構建“一刻鐘”居家養老服務圈是打通養老服務“最后一公里”，提升養老服務可及性、獲得感的重要途徑。

養老服務是廣大人民群眾現實和潛在的基本需求，特別是在當前人口老齡化進程持續加快、人民生活水平不斷提高的背景下，養老服務也被賦予了更豐富的內涵，這就要求養老服務始終要堅持高質量發展取向，做到老有所養、老有所醫、老有所為、老有所學、老有所樂，全面回應老年人各方面、多層次需求。老有所養、老有所醫，偏重于老年人基本生存與生活滿足，著重于提升老年人生命質量；而老有所為、老有所學、老有所樂，則注重滿足老年人精神文化需求，重點在于提升老年人生活質量。

黨的十八大以來，隨著人口老齡化逐步加深，我國對于養老服務發展重視程度越來越高，作出了加快養老服務業發展的一系列重要決策部署。一是養老服務制度框架不斷完善。黨中央發布養老服務政策文件10余件，民政部會同有關部門制定出臺制度90余件、國家和行業標準20余件。養老服務政策制度體系的“四梁八柱”基本成型。二是基本養老服務體系不斷健全。我國不斷強化困難老年人兜底保障，及時將符合條件的農村高齡、失能等困難老年人納入最低生活保障范圍。截至2022年末，全國有1420萬老年人享受最低生活保障，370多萬老年人納入特困人員救助供養范圍，經濟困難的高齡、失能老年人補貼制度實現省級全覆蓋，惠及近3700萬老年人。養老服務體系建設成為積極應對人口老齡化國家戰略的重要組成部分。三是養老服務供給不斷加強、質量不斷提升。養老服務市場全面放開，多層次、多樣化養老服務供給格局逐漸形成。

目前，養老服務發展“9073”的結構方向日益得到各方認可，即90%左右居家養老，7%左右依托社區支持養老，3%選擇入住機構養老，也就是說97%的老人選擇“家門口養老”。因此，發展完善居家社區養老服務體系、提升老年人養老服務可及性、便利性成為關鍵，“一刻鐘”居家養老服務圈的目標就是讓老年人在家門口享受到豐富且專業的養老服務。

根據《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》，我國各地區因地制宜，大力推進社區居家養老服務。

加快建設社區居家養老服務平臺。以老年群體服務需求為靶心，以滿足“五有”為導向，完善生活照料、文化教育、精神慰藉等功能，并依托社區養老服務機構和設施，按照“一街道一中心，一社區一站（點）”標準，搭建以照護為主業、涵蓋多樣服務、輻射社區周邊、兼顧上門服務的社區養老服務平臺，讓家門口的養老服務供給“可望且易及”，為老年人提供高質量居家社區養老服務，進一步支持家庭承擔養老的基本功能，不斷滿足老年人日益增長的多元化養老需求。

推動建立老年綜合健康服務體系。深入推進醫養和康養相結合的養老服務，統籌銜接區域內各層級醫療衛生機構，不斷推進醫療衛生機構與養老服務機構深度合作，服務做到輻射社區、延伸至社區、嵌入社區，以滿足老年人高質量健康養老需求為目標，采用傳統診療和上門服務兩種方式，建立和完善包括健康教育、疾病診治、康復護理、長期照護等在內的老年綜合健康服務體系。

推進家庭和社區適老化改造。將適老化改造與社區居家養老服務體系相結合，將服務提供與各類助老設施改造建設相結合，滿足老年人個性化養老需求，積極推進將養老服務延伸到家庭，如進行老齡化智能設備改造、老年人安全廚房改造以及老年人助浴設施改造等，政府還對貧困等失能老年家庭設施改造給予支持。

形成社區居家養老服務網絡體系。立足各地區實際，明確養老服務供給目標，推動居家、社區和機構養老融合發展，構建定位精準、功能互補的社區居家養老服務網絡體系。完善多元主體參與的養老服務模式，讓社會化養老服務進入家庭并支持老年人居家社區養老。大力培養社區養老志愿者隊伍，積極探索“時間銀行”等社區互助養老模式，推動實施“互聯網+養老”行動，建立老年人信息臺賬、開展定期巡訪關愛，使老年人在家、在社區就能享受到完善多樣的養老服務，有效降低老年人居家養老意外風險，改善其養老服務體驗。

“一刻鐘”居家養老服務圈是發展基本養老服務的重要舉措，是實施積極應對人口老齡化國家戰略的重要途徑，事關老年人共享改革發展成果，有助于滿足老年人多樣化、多層次養老服務需求，地方政府和相關部門應持續重視，作為區域養老服務體系建設和為民謀福祉的關鍵政策推進落地。

居家社區養老改革試點顯成效

主持人：近年來，我國開展居家和社區養老服務改革試點取得哪些成果和經驗？

王偉進（國務院發展研究中心公共管理與人力資源研究所公共管理研究室主任）：黨的十八屆五中全會提出“建設以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的多層次養老服務體系”。為響應黨中央部署，民政部、財政部自2016年起啟動居家和社區養老服務改革試點。“十三五”期間，國家先后支持5批203個試點地區發展居家和社區養老服務，試點覆蓋我國大陸地區全部省份。居家和社區養老服務改革與公辦養老機構改革、敬老院改造提升等專項行動良性互動，取得積極成效。

居家和社區養老政策進一步完善。國家層面出臺了一系列政策文件，強化了以居家為基礎、社區為依托的政策導向，加大對規劃、土地、財稅、融資、人才等政策配套支持力度。例如，民政部聯合財政部、稅務總局等部門印發《關于養老、托育、家政等社區家庭服務業稅費優惠政策的公告》，對社區養老服務業免征增值稅，減按90%征所得稅；對承受或提供房產、土地用于養老服務的，免征契稅、房產稅、城鎮土地使用稅和城市基礎設施配套費、不動產登記費等費用。

居家和社區養老服務投入更加多元化。根據民政部數據，2012年至2021年，中央財政累計投入359億元支持養老服務設施建設。“十三五”時期，中央專項彩票公益金采取以獎代補方式投入50億元支持地方開展試點工作，這些資金撬動地方投入超過180億元、社會投資超過130億元，形成了中央和地方、政府和市場多元投資的良好格局。2021年至2022年，中央專項彩票公益金又累計投入22億元，進一步支持84個地區開展居家和社區基本養老服務提升項目。

居家和社區養老服務網絡持續普及。國家層面積極推動發展連鎖化運營、標準化管理、貼近到社區的養老服務機構，居家和社區養老服務網絡更加健全。截至2022年第一季度，全國各類養老服務機構和設施達36萬個，其中社區養老服務機構和設施達32萬個，占到88.9%；全國養老服務床位812.6萬張，其中社區養老服務床位308萬張，占到38%。截至2022年第三季度，社區養老服務基本覆蓋城市社區和半數以上農村社區。

居家和社區養老服務項目日益豐富。隨著居家和社區養老服務政策不斷完善，尤其是對發展家庭養老床位的鼓勵和支持，助餐、助浴、助潔、助醫、助行、助急“六助”服務供給明顯增加，可及性有效提升，探訪關愛、心理慰藉、互助養老等多樣化養老服務得到進一步發展。

居家和社區養老服務質量持續提升。有關部門不斷完善養老服務標準，初步形成了全國統一的服務質量標準和評價體系。與此同時，通過持續整治養老服務隱患、實施民辦養老機構消防安全達標提升工程、開展養老詐騙專項整治、嚴厲打擊不法機構欺老虐老行為，養老服務質量得到進一步提升。

試點推動了居家和社區養老服務更好發展。一方面，促進了養老機構和設施發展。另一方面，鼓勵了地方的實踐創新。2022年，為了總結居家和社區養老服務改革試點經驗，民政部、財政部開展典型案例收集遴選工作并公布51個優秀案例，這些案例集中反映了當前我國居家和社區養老服務改革創新的趨勢和方向，主要表現在以下方面。

探索解決失能失智老人照護痛點。例如，浙江省杭州市、江蘇省南京市等地積極開展家庭養老床位建設試點，將專業養老服務延伸到家庭。失能半失能老年人洗浴問題日益突出，重慶市九龍坡區推出“流動助浴快車”，與社區固定助浴點形成動靜結合的助浴服務模式。為減輕養老護理人員壓力，北京市豐臺區積極開展為失能失智老人看護者“放個假”的喘息服務，取得積極成效。

聚焦農村養老服務無人供給短板。江西省新余市以黨建為抓手，通過“黨建+頤養之家”方式，打造農村居家養老民心工程。山東省沂水縣由農村黨支部領辦志愿服務隊，發動全縣志愿者和社工力量，打造農村互助養老模式。四川省珙縣抓住鄉村振興機遇，通過政府購買服務，積極為農村老年人提供助老巡訪關愛服務。

創新居家和社區養老服務供給模式。各地居家和社區養老服務需求、軟硬件條件千差萬別，服務模式需因地制宜。上海市奉賢區充分利用農村地區閑置宅基地進行基礎設施再改造，形成了農村互助式養老模式。湖北省武漢市探索“互聯網+居家養老”新模式，山東省威海市把智慧養老納入智慧城市建設整體統籌，打造智慧居家養老工程，充分發揮科技支撐作用。陜西省西安市率先推行“嵌入式”以床養老模式，破解主城區養老服務難題。

發揮市場和社會主體作用。上海市長寧區引導社會力量關注和參與老年認知障礙服務，精細對接服務需求。江蘇省南通市探索“鏈式養老”，推動養老機構承接運營社區養老服務設施，便捷開展居家養老服務。安徽省蚌埠市通過發展公益創投，促進社會組織參與服務提供。

加強居家和社區養老服務人才隊伍建設。北京市海淀區積極筑牢職業發展通道，構建養老護理職業發展體系，解決人才供給不足難題。上海市閔行區首創養老服務能力建設基地，提升養老服務技能，引領養老服務高質量發展。

鄉鎮與社區養老機構功能互補

主持人：鄉鎮（街道）層面區域養老服務中心如何與社區養老服務機構功能互補，共同構建“一刻鐘”居家養老服務圈？

林寶（中國社會科學院人口與勞動經濟研究所研究員）：近年來，鄉鎮（街道）層面區域養老服務中心建設步伐明顯加快，“十三五”時期一些地區已進行有益探索。例如，江蘇省蘇州市在2018年出臺了區域養老服務中心建設實施意見，提出到2020年全市所有鄉鎮（街道）原則上應建有一家150張床位以上、以醫療護理為主、公建民營、具有保障功能的區域性養老服務中心，并就建設標準和支持措施等進行了明確規定。

《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》（以下簡稱《規劃》）提出到2025年鄉鎮（街道）層面區域養老服務中心建有率達到60%的目標。各地紛紛在“十四五”相關規劃中明確鄉鎮（街道）區域養老服務中心建設目標，一些地區還出臺了建設運營標準和年度計劃，著力推動鄉鎮（街道）區域養老服務中心建設。四川省眉山市2022年出臺建設運營指南，明確區域性養老服務中心的定位、建筑、設施設備、運營管理等。福建省泉州市2022年提出建設11所區域性養老服務中心，每個中心補助100萬元至200萬元。湖北省提出2023年將完成100個鄉鎮（街道）社區養老綜合體建設。

鄉鎮（街道）層面區域養老服務中心與社區養老服務機構功能互補，是增強社區養老服務能力的必然要求。《規劃》提出“培育一批以照護為主業、輻射社區周邊、兼顧上門服務的社區養老服務機構，推動集中管理運營和標準化、品牌化發展”“在鄉鎮（街道）層面，建設具備全日托養、日間照料、上門服務、供需對接、資源統籌等功能的區域養老服務中心”，對二者功能進行了明確闡述。

對于社區養老服務機構，強調“以照護為主業、輻射社區周邊、兼顧上門服務”等功能，是基于社區養老服務機構發展普遍缺乏照護功能的現實，從而著重強調這類機構發展，以彌補當前社區養老服務機構短板，形成多層次、多樣性社區養老服務供給。從這個角度去理解，社區養老服務機構的功能是針對所有老年人，提供從居家到機構、從日常生活照料到專業護理服務的全鏈條、全覆蓋養老服務，使社區內具有多元需求的老年人均能找到相應服務，保障服務的可獲得性。這些功能并非由某一個或某一類養老機構全部承擔，而是由不同類型服務機構組成的服務體系來完成。而對于鄉鎮（街道）層面區域養老服務中心，則強調“全日托養、日間照料、上門服務、供需對接、資源統籌”等功能，與社區養老服務機構互補，共同構建“一刻鐘”居家養老服務圈。

具體來說，鄉鎮（街道）層面區域養老服務中心與社區養老服務機構功能互補主要體現在以下方面。

一是在服務對象上各有側重。從各地實踐來看，區域養老服務中心首先是服務特殊困難的老年人，在此基礎上再向其他老年人拓展，一些鄉鎮的區域養老服務中心甚至直接是從敬老院改造而來。社區養老服務機構一般是面向社區全體老年人，并且可通過政府補貼或購買服務等方式實現對特殊困難老年人的服務保障。兩者通過服務對象的互補，可在保障全體老年人養老服務供給基礎上，對特殊困難的老年人予以重點保障。

二是在服務層次上有所不同。區域養老服務中心更加側重保障基本養老服務，甚至需要承擔部分公共服務職能，應以提供基本養老服務為主。而社區養老服務機構則面向全體老年人的多層次需求，可根據不同需求自主決定養老服務內容，從而提供多層次、多樣性服務，范圍遠超基本養老服務范疇。兩者通過服務層次的互補，在保障基本養老服務基礎上，實現養老服務供給高質量發展。

三是區域養老服務中心的供需對接、資源統籌等功能可彌補社區養老服務機構不足。社區養老服務機構大多是嵌入式、小型化的，多為社會力量經營，且存在功能相對專一、服務范圍較小等特點，一般不具有統籌區域內資源、對接供需的能力，因此很容易出現閑置資源無法利用、供需錯位等問題。而區域養老服務中心則一般具有公共服務職能，與政府部門關系密切，服務范圍較廣，輻射能力較強，具有統籌資源、建立供需雙方信息溝通機制的良好條件，能夠更好統籌區域內養老服務供給，提高資源利用和社區養老服務機構運行效率。

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