原標題：設立合理程序完善不起訴案件“刑行銜接”

來源：檢察日報

健全行政執法和刑事司法銜接機制，是《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》提出的明確要求。目前“兩法銜接”更多關注的是行政機關向司法機關移送刑事犯罪案件的流程設計，對于司法機關向行政機關移送行政處罰案件的機制構建涉及不多，尤其是對不起訴案件，由于監督不全面、刑行處罰銜接不到位等，使得一些符合行政處罰條件的案件，沒有及時予以行政處罰。對此，亟須充分發揮檢察監督職能，完善不起訴案件刑行銜接機制，以適應新時代社會治理新要求。

國家法律監督機關的憲法定位，決定了檢察機關在不起訴案件“刑行銜接”中要發揮主導作用、履行主導責任。刑事訴訟法第177條第3款和《人民檢察院刑事訴訟規則》第373條第2款均規定，對被不起訴人需要給予行政處罰、處分或者需要沒收其違法所得的，檢察機關應當提出檢察意見，移送有關主管機關處理，有關主管機關應當將處理結果及時通知檢察機關。因此，在落實與不起訴案件相關行政處理上，檢察機關負有移送和監督的職責，應當在不起訴案件“刑行銜接”中充分發揮檢察監督職能。這種檢察監督并非單純的行政違法監督，而是對“兩法銜接”機制的進一步完善，對于推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。

筆者認為，不起訴案件“刑行銜接”的機制完善，可以從以下三方面著手：

明確刑事案件與行政案件的交叉范圍。“刑行銜接”作為“兩法銜接”的重要組成部分，其所涉及案件類型必然包含“刑行交叉案件”。根據行政處罰環節和對象的不同，“刑行交叉案件”可分為遞進處罰案件、雙罰并行案件、衍生處罰案件。遞進處罰案件，是指行政機關移送的刑事案件，該類案件系行政機關在查處行政違法案件中，認為應追究刑事責任，轉而進入刑事訴訟程序。比如，一盜竊行為所涉數額達到了刑法中“數額較大”的要求，就從一個行政違法行為轉變為刑事犯罪行為。雙罰并行案件，是指基于法律法規的特別規定，必須同時進行刑事追究、行政處罰的案件。比如，道路交通安全法第91條第2款規定，醉酒駕駛機動車的，由公安機關交通管理部門約束至酒醒，吊銷機動車駕駛證，依法追究刑事責任。衍生處罰案件，是指刑事案件作非刑罰或免予刑罰處理后，導致后續行政處罰的案件。“刑行銜接”首先包含遞進處罰案件和衍生處罰案件，即檢察機關作出不起訴決定后，需要給予行政處罰的案件。這里的不起訴既包括法定不起訴，也包括酌定不起訴和存疑不起訴。因為，無論是遞進處罰案件還是衍生處罰案件，在檢察機關作出不起訴決定時，被不起訴人均未受到行政處罰。此外，“刑行銜接”也包含雙罰并行案件，這主要是體現檢察機關的法律監督職能，避免行政機關怠于執法，確保行政處罰執行到位。

完善檢察機關與行政機關之間的銜接處理機制。“刑行銜接”機制最關鍵的一環就是檢察機關與行政機關之間的銜接。對此，筆者建議從配合、監督、交流三方面完善銜接機制。首先是配合。檢察機關在將案件移送行政機關前，應與行政機關進行事前溝通，這就要求檢察機關要了解行政機關的辦案規則、程序。在案件移送行政機關之后，配合行政機關詢問和查閱卷宗。其次是監督。在依法作出不起訴決定并發出檢察意見書后，繼續加強后續追蹤，積極跟進行政立案、處罰全過程，并要求行政機關在行政處罰執行完畢后及時反饋，保證行政機關高效執法，減少職能部門之間的推諉現象。需要注意的是，開展行政檢察監督，不能干預行政機關正常履職，更不能替代行政機關履行本應由行政機關履行的法定職能。如果行政機關對被不起訴人作出的行政處罰確屬不當，被不起訴人或其他行政相對人向法院提起行政訴訟，檢察機關可以在案件進入行政訴訟程序后依法進行監督。再次是交流。大力推進檢察機關與行政機關之間信息共享和意見交流平臺建設，對于檢察機關作出不起訴決定并提出檢察意見的案件，檢察機關應定期與相關主管部門召開聯席會議，通報“刑行銜接”及處理中存在的問題，研究意見、對策，提出具體的解決方案。

構建“刑行銜接”在檢察機關內部的運行模式。“刑行銜接”機制的順利運行需要充分發揮檢察機關刑事檢察部門、行政檢察部門、案件管理部門等多部門的整體效能。為此，筆者建議，在檢察機關內部協作上著力加強兩方面機制建設：一是加強歸口管理；二是建立推送機制。加強歸口管理，建議刑事檢察部門在作出不起訴決定后，認為需要對被不起訴人進行行政處罰的，在提出部門意見后，將相關案件材料移送行政檢察部門辦理，行政檢察部門對被不起訴人的行為是否需要給予相應行政處罰、其他相關人員的行為是否構成行政違法等進行全面審查。建立推送機制，即依托全國檢察業務應用系統2.0，通過案件管理部門設置權限等方式，實行特殊結果自動推送。建議增設不起訴案件“刑行銜接”模塊，梳理刑事與行政相交織的罪名，將是否提出檢察意見作為“刑行交叉案件”不起訴程序的案卡必填項，只要相關案件作出不起訴處理，系統將自動抓取相關線索，第一時間推送至行政檢察部門辦案系統進行監督。這樣處理的優點在于：一方面，可以通過必填案卡的方式提示檢察官主動履職，增強刑事檢察部門“刑行銜接”的意識；另一方面，行政檢察部門可對不起訴后的“刑行交叉案件”進行全面監督，包括對刑事檢察部門認為不需要行政處罰的案件進行再次過濾，確保不起訴后檢察權的順利運行。

（作者單位：山東省淄博市淄川區人民檢察院）

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