原標題：企業職工基本養老保險 全國統籌的現狀、政策效果與展望

來源：金融時報

原標題：企業職工基本養老保險 全國統籌的現狀、政策效果與展望

來源：金融時報

郭金龍 朱晶晶 馬云霄

今年《政府工作報告》指出，過去五年，基本養老保險參保人數增加1.4億人、覆蓋10.5億人，基本醫保水平穩步提高。

黨的二十大報告提出“以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”的使命任務。從“增進民生福祉，提高人民生活品質”出發，強調就業是最基本的民生，社會保障體系是人民生活的安全網和社會運行的穩定器，對實施就業優先戰略、健全社會保障體系作出專門部署，明確目標要求和工作任務。2022年12月中央經濟工作會議再次強調，要“穩妥推進養老保險全國統籌”，進一步凸顯出養老保險全國統籌工作的重要性。實現基本養老保險全國統籌制度的政策影響是多方面的，除對養老基金收入支出、財政支出壓力產生直接影響外，還將“牽一發動全身”，通過影響居民收入、勞動力流動、企業負擔等間接影響經濟發展。因此，養老保險全國統籌對于建立全國統一的大市場、促進勞動力合理流動、區域經濟均衡高質量發展均具有重要意義。

全國統籌的發展歷程及現狀

（一）基本養老保險提高統籌層次的歷史進程。養老保險的統籌層次是在我國養老保險制度環境下的專用詞，其內涵包括養老保險資金流的收入、支出、核算、使用和管理的政府層級與行政管轄范圍。養老保險的全國統籌是早在二十世紀八十年代就提出的設想，但由于客觀發展條件的限制，養老保險全國統籌的設想只能采取自下而上、“摸著石頭過河”的方式不斷試點和探索。在1986年至2005年間，國務院不斷出臺相關文件，“調試”繳費比例和統賬比例，養老保險制度架構基本形成并穩定，統籌層次低的格局也基本形成并開始固化。至今，養老保險制度經歷了縣市與行業統籌并存、省級統籌、中央調劑等不同階段，統籌層次不斷提高，制度不斷優化完善。

（二）推行全國統籌的現實背景。在人口結構、勞動力分布不均衡、繳費負擔不均衡以及經濟面臨三重壓力等現實背景下，建立和完善可持續的養老保險制度體系，是當前現實環境下的迫切需求。

1.人口結構變化導致養老基金面臨支出壓力顯著增大。國家統計局公布的數據顯示，2022年我國總人口出現60多年以來的首次負增長，老齡化程度將不斷加劇。2010年至2020年十年間，我國65歲以上老年人口撫養比由2010年的11.98%，上升到2020年的19.74%。除西藏、廣東外，其余30個省份的老年人口撫養比均明顯上升。2020年，我國重慶、四川、遼寧、江蘇、山東、安徽、湖南、上海、吉林、河南、河北、湖北、黑龍江、天津等15座城市的老年人口撫養比超過20%，即不到5個勞動年齡人口需要撫養一個老年人。受1963年以來嬰兒潮的影響，2023年我國將迎來退休高峰。從2020年的人口普查數據看， 2020年，我國57歲的男性人口為1313萬，47歲女性人口為1139萬人，這意味著2023年，將有超過2400萬人口進入退休年齡。近年來，養老金待遇水平不斷上調，疊加人口結構的變化，養老金面臨的支出壓力不斷加劇。

2.勞動力人口的跨區域流動加劇了養老保險基金收支的區域性不平衡。由于我國各地區經濟發展水平的不均衡，勞動力人口向經濟發達地區轉移，導致欠發達地區的勞動力人口凈流出。從第六次、第七次全國人口普查的數據看，2010年-2020年間，黑龍江、吉林、內蒙古、遼寧、山西、甘肅六省的人口凈增長均為負，其中黑龍江、吉林的人口凈增長率分別達到-16.87%和-12.31%，與此同時，黑龍江和吉林的60歲以上老年人口分別凈增長48.13%和53.07%，勞動力人口（15-59歲）凈減少27.83%和24.63%。而經濟較為發達的廣東、浙江等地，勞動力人口和總人口仍保持凈增長態勢。2020年，我國流動人口規模達3.75億人。但受限于生活壓力、戶口、家鄉情結等因素，勞動力也呈現出“回遷養老”的特征。因此，從養老保險的在職人數、退休人數和制度贍養率看，我國各省份的制度贍養率差異巨大，制度贍養率最高的黑龍江、吉林省高達0.78和0.75，即每個在職的參保人需要贍養超過0.7個退休人員，而制度贍養率較低的廣東、福建等發達省份的制度贍養率則不到0.2。人口在勞動年齡向經濟發達地區流動、退休年齡向家鄉回遷的現象，進一步加劇了養老保險收支的區域不平衡。

3. 養老保險“高繳費率-高缺口”的特征，不利于全國經濟均衡發展。我國區域間基本養老保險具有“高繳費率-高缺口”的特征，表現為各省份之間的實際繳費率存在較大差距。北京、福建、廣東等經濟較發達、結余較充分的省份（直轄市），實際繳費率多處于較低水平，而黑龍江、遼寧等經濟相對落后省份，其實際繳費率卻處于較高水平。

4. 三重壓力下，養老保險基金收入與保值增值持續承壓。2020年以來的新冠病毒感染疫情給經濟造成了巨大的沖擊，同樣也對養老保險基金收入帶來巨大沖擊。一方面，為保護抗風險能力較弱的中小企業，中央和地方政府陸續出臺了相應的減、免、緩等政策，直接減少了當期的基金收入；另一方面，疫情沖擊還導致失業率上升、新增就業下降，一些風險抵御能力較差的中小微企業破產倒閉，使得社保基金收入來源進一步收縮。

全國統籌的相關政策措施

（一）養老保險全國統籌的實現路徑。養老保險全國統籌工作分兩步推進。加快統籌功能的構建與發揮為改革“第一步”，以制度整合和夯實全國統籌質量為改革“第二步”。中央調劑制度是我國實現全國統籌目標的第一步，作為實施全國統籌前的過渡性措施，自2018年7月啟動實施，已平穩運行了4年。在此階段，各省市完成了養老基金的省級統籌，并通過中央調劑制度的實施，不斷理順各級政府的基金管理體制，明確中央和地方的責任范圍，為實現全國統籌打下了較好的基礎。在中央調劑制度的基礎上，全國統籌制度于2022年1月正式實施。

1.中央調劑制度。中央調劑制度的核心在于建立中央調劑基金，通過中央調劑基金對各省份養老保險基金進行調劑。以全國平均水平為基準，中央調劑制度實現了由經濟較發達、制度贍養率較低省份向經濟欠發達、制度贍養率較高省份的調劑。

2. 全國統籌制度。實施全國統籌后，全國職業基本養老保險將建立起政策統一、基金收支管理制度統一、中央和地方分責機制統一、經辦服務管理和信息系統統一、省級政府考核機制統一的“五統一”制度體系。目前，大部分省份的養老保險單位繳費比例已統一為16%，全國統一的社會保險公共服務平臺也已經建成，為實施全國統籌奠定了基礎。相關部門正在抓緊研究制定更為具體的配套文件，以科學合理調劑地區間基金余缺。基于當前的現實環境，尚不具備實行全國范圍統收統支的條件，因此目前全國統籌是以省級統籌為基礎，中央和省級政府仍采用兩級預算管理體制，通過籌集全國統籌調劑基金來填補當年的收支缺口。具體的調劑方法為，在資金籌集端按當年統一籌集比例（當年缺口額/當年各省結余總額）從當期收支有結余的省份籌集資金，建立統籌調劑基金資產池。在撥付端，按兩種不同撥付比例對有累計結余和沒有累計結余兩類省份的缺口進行彌補。對前者的撥付比例可以小于后者，地方承擔的缺口兜底責任通過公共預算與累計結余按結構性比例進行彌補，而后者獲得的撥付雖然大于前者，但其缺口需要完全由公共預算進行彌補；當期籌資規模與撥付規模以收定支，在結余為零的情況下中央政府則表現為沒有建立資金池的意愿和必要，如果編制預算時制訂略有結余的籌集比例則意味著中央將逐漸建立起“全國統籌調劑基金”，此時將實行收支兩條線，專款專用，單獨建賬，獨立核算。

（二）中央調劑制度/全國統籌制度的運行情況。企業職工基本養老保險基金中央調劑制度實施以來，調劑比例不斷提高，從3%起步，此后每年增長0.5個百分點，2021年，中央調劑比例提高到4.5%。2018年至2021年，中央調劑基金累計籌集/撥付中央調劑/統籌基金2.4萬億元，跨省調劑基金超過6000億元。從各省上繳下撥情況看，廣東、北京、江蘇、福建、浙江、山東六省市為主要的凈上繳省份，即貢獻省份，廣東和北京的中央調劑基金凈上繳額占比超過60%；遼寧、黑龍江、吉林、內蒙古是主要的凈下撥省份，即受益省份，而東北三省的凈下撥金額占比超過65%。

2022年中央財政預算披露顯示，2022年擬通過全國統籌調劑基金跨省轉移2175億元的養老基金。從各省上繳下撥的數據看，其基金的收繳與下撥金額與此前的中央調劑制度有一定差異，主要體現在凈貢獻省份數目增加了，達到21個，這有效緩解了主要貢獻省份的壓力。但也產生了欠發達省份補貼發達省份的“逆向調節”現象，比如2022年，經濟欠發達的貴州、云南、廣西等省區分別向全國統籌基金上繳46.54億元、61.81億元和30.55億元，而經濟較為發達的天津市，卻享受全國統籌調劑資金下撥54.4億元。

（三）養老保險全國統籌的政策效果。本報告使用2018年至2021年實施中央調劑制度期間內的數據對其政策效果進行分析。中央調劑制度是全國統籌的第一步，因此，其實施效果具有代表性。

1.對各省份養老基金當期缺口的直接影響。中央調劑制度和全國統籌的實施，其首要目標是要緩解困難省份的收不抵支以及日益加劇的地區間養老基金的收支不平衡，從中央調劑制度的運行機制分析也可以看出，中央調劑制度可以在一定程度上發揮“抑富濟貧”的效果。對中央調劑前后各省份的當期結余進行比較發現，實施調劑后，當期出現結余缺口的省份缺口情況均得到一定的改善。其中，當期缺口較大的遼寧、黑龍江等省份在2019年、2021年的當期收不抵支的狀況被大大改善。對于缺口不大的個別省份，調劑后的基金收支壓力也得到了有效緩解。從各省份間基金結余和缺口不均衡情況的改善看，實施中央調劑后，各省份當期結余的離散程度明顯改善。表現為異常值的減少、極差的降低以及數據更為密集地分布于75%分位數和25%分位數之間。表明中央調劑制度有效緩解了整體的收支缺口，降低了養老基金收支的不平衡。

2.對養老基金收入的總體影響。中央調劑緩解了部分省份的養老金不足，但無論是中央調劑制度還是全國統籌的實施，從全國范圍看，其無法緩解我國長期的養老金壓力。2019年作為中央調劑政策實施的第一個完整年，全國養老基金收入與支出差額明顯變小，養老保險基金收入增速下滑。為了推進全國統籌，國務院于2019年5月出臺《降低社會保險費率綜合方案》（國辦發〔2019〕13 號），將各地養老保險單位繳費率降至16%，當前減輕了養老保險企業繳費近3000億元。2020年，為2019年底應對突如其來的新冠病毒感染疫情沖擊，人社部2020年上半年陸續發布《關于階段性減免企業社會保險費的通知》( 人社部發〔2020〕11 號)、《關于延長階段性減免企業社會保險費政策實施期限等問題的通知》（人社部發〔2020〕49號），減免中小微企業的2月至12月份三項社會保險的單位繳費部分，對大型企業2月至6月的減半征收。人社部數據顯示，2020年三項社會保險免、減、緩、降等政策合計減費1.54萬億元。簡單估算，2020年，基本養老保險基金免減緩降的規模約為1.45萬億元。2020年，受上述因素的綜合影響，2019年、2020年當年養老保險基金收入增速分別為3%和-16%。剔除繳費率降低和稅費減免的影響，修正后2019年和2020年養老基金收入的增速約為9%和5%。2021年，相關減免政策陸續退出，養老基金規模恢復增長，但若以2017年作為基數計算年復合增長率，增速僅為4.25%。可以看出，實施中央調劑制度后，全國養老保險基金收入增速遠低于中央調劑制度實施前20%的增長水平。

全國統籌存在的問題與展望

中央調劑制度和全國統籌的運行，較好地緩解了各地區養老基金收支失衡與財務負擔發展不均衡的問題。而全國統籌調劑制度的權責將使養老基金可持續發展面臨壓力，可能會產生欠發達地區補貼發達地區的“逆向調劑”問題。此外還將對地方的征繳動機與行為產生影響，或將加大地方和中央的財政風險。當前，我國仍處于全國統籌的起步階段，在養老保險全國統籌不斷推進的過程中，還需從以下幾個根本性問題出發，通過改革、補充、完善現有制度，建立起機構、人員、基礎設施完備地兼顧公平與可持續的基本養老制度體系。

（一）需要明確養老保險全國統籌的長期政策目標。全國統籌制度無法解決由人口結構變化、經濟發展等方面的不確定因素導致的養老金不足問題。養老金缺口的問題，其根源在于現收現付的制度設計和人口結構失衡，全國統籌制度無法從根本上解決這兩個問題。我們認為，實行全國統籌的終極或長期政策目標不應當只著眼于養老保險基金的收支缺口，還應當將其置于黨中央實現共同富裕的政策目標中予以綜合考量。當前采取的一系列制度措施，基本上是著力于由區域間解決發展不平衡、養老保險制度缺陷導致的基金相對短缺問題。未來借由養老保險的全國統籌，應當以提升退休人員共同富裕水平為目標和出發點，建立起以全國平均工資水平為基準，以各省發展水平為調節的養老基金收繳和支出制度。而這需要從改革養老保險待遇計發辦法出發，使其在再分配中發揮應有的作用。但考慮到改革阻力和轉軌成本，如何“小步慢走”，兼顧全國平均水平與個人繳費貢獻，還需要系統謀劃。

（二）需要建立中央和地方、政府和企業間激勵相容的政策體系。全國統籌制度不應該是簡單的“抑富濟貧”，更不應該出現“劫貧濟富”的現象。如何權衡與效率，是制度設計需要考量的問題。一方面，需要明確中央與地方的權責關系，建立激勵相容的基金籌集與撥付機制。養老保險全國統籌并非只是在中央層面設立一個調節余缺的資金池，而是在養老保險制度上，中央與地方權利責任的重新分配。理想的情況是，中央層面的責任應當限于以全國平均工資水平為繳費基數和計發系數的“基礎”養老金上，各地方根據自身消費水平、養老金結余情況、財政實力等情況可適當提高待遇水平，但需自行承擔相應的基金收支風險。另一方面，需找到合理征繳力度，建立政府與企業激勵相容的保費繳納水平。養老保險基金的來源在于基金收繳，基金收繳本質上是企業經營的負擔，企業天然的具有降低繳費基數的動機。而在減稅降費、保市場主體的大環境下，擴大繳費基數會增加企業的成本，影響當地的經濟活力。長期以來，養老保險基金的各項工作由地方經辦機構負責，形成了龐大的社保經辦系統與地方利益格局。更進一步推行全國統籌，需要重構養老保險經辦管理體制，建立更為專業、合理的管理體系。一是在中央層面成立專業的政府養老金統籌與精算部門，編制養老金生命表，對養老基金缺口、最優繳費與待遇計發等問題提供精算意見。二是劃清中央與地方在權利、責任、義務上的界限，保持對地方政府基金收繳上的激勵，鼓勵地方做實征繳基數，加大對地方擴大待遇支出項目和范圍行為的約束。

（作者郭金龍為中國社會科學院金融研究所研究員、中國社會科學院保險與經濟發展研究中心主任；朱晶晶為中國社會科學院信息情報研究院編輯；馬云霄為對外經濟貿易大學商務戰略研究院金融學博士研究生）

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④朱恒鵬,岳陽,林振翮.統籌層次提高如何影響社保基金收支——委托—代理視角下的經驗證據[J].經濟研究,2020,55(11):101-120.

⑤郭金龍,鄭輝.推進企業職工基本養老保險全國統籌[J].中國金融,2022(18):76-77.

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