原標題：完善法律制度促進我國生態碳匯發展

來源：中國環境報

柴麒敏 田丹宇 解瑞麗 劉伯翰

無論是國際還是國內，增強碳匯都是實現碳中和的必要技術路徑，對于助力實現碳中和愿景至關重要。5月24日，中國氣候變化事務特使解振華在達沃斯峰會上宣布，為綠化地球，應對氣候變化，增加森林碳匯，中國今后十年要種700億棵樹。相較于其他的碳減排/碳吸收措施，生態系統在發揮固碳作用的同時，還有助于改善生態環境，推動生態產業發展，鞏固脫貧攻堅成果，推進鄉村振興和美麗鄉村建設，實現“生態效益+經濟效益+社會效益”多重效益共贏的局面，真正實現“綠水青山”就是“金山銀山”。

我國生態碳匯基本情況

生態碳匯指森林、草原等陸地生態系統和紅樹林、濱海鹽沼等海岸帶生態系統吸收二氧化碳的過程、活動或機制，強調各類生態系統及其相互關聯的整體對全球碳循環的平衡和維持作用。

根據《中華人民共和國氣候變化第二次兩年更新報告》，在已公開最新碳排放清單中，2014年中國溫室氣體排放總量（包括LULUCF）為111.86億噸二氧化碳當量，其中二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟化碳和六氟化硫所占比重分別為81.6%、10.4%、5.4%、1.9%、0.1%和0.6%。如不考慮溫室氣體吸收匯，溫室氣體排放總量為123.01億噸二氧化碳當量。2014年中國土地利用、土地利用變化和林業吸收二氧化碳11.51億噸，濕地排放甲烷172.0萬噸，總計凈吸收11.15億噸二氧化碳當量。林地、農地、草地、濕地分別吸收8.40億、0.49億、1.09億、0.45億噸二氧化碳，建筑用地排放253.0萬噸二氧化碳，林產品吸收1.11億噸二氧化碳。2014年全國碳匯量約占碳排放量的1/9。實現碳中和愿景任重道遠。根據2014年國家溫室氣體排放清單，來自于林地、草地和林產品的碳匯貢獻量最大，林草是提升碳匯能力的關鍵領域。

中國生態碳匯法律制度建設進展

在森林碳匯方面。我國森林碳匯制度標準體系發展迅速，2006年以來，國家層面針對林業碳匯發布諸多政策文件，加強森林碳匯計量標準、監測方法、項目方法學、減排量核證方法等方面的研究工作；地方層面圍繞林業碳匯高質量發展、價值化實現機制開展了形式多樣的實踐探索；森林資源固碳增匯的生態功能得到保護，將林業碳匯作為生態環境損害案件的救濟方案在司法層面得到認可。但森林碳匯立法仍然空白，相關制度規則散見于層級較低的行政規章及政策性文件。

在草原碳匯方面。我國草原碳匯還處于前期技術方法研究、碳匯儲量調查階段，在立法層面處于空白，國家及地方層面關于草原碳匯的政策規定相對較少，多散見于應對氣候變化、林草規劃等政策文件中，不成體系，可操作性不強，專門針對草原碳匯的政策文件或技術方法極少。國家層面雖然針對草原碳匯發布了《可持續草地管理溫室氣體減排計量與監測方法學》（AR-CM-004-V01），但受諸多因素影響，目前此方法學尚未得到實踐應用。

在濕地碳匯方面。2021年底頒布的《中華人民共和國濕地保護法》首次將“碳匯”納入了國家法律，第三十九條規定“縣級以上地方人民政府應當按照濕地保護規劃，因地制宜采取水體治理、土地整治、植被恢復、動物保護等措施，增強濕地生態功能和碳匯功能”，為濕地碳匯保護和發展奠定了法律基礎。從立法角度來看，濕地碳匯保護走在了其他類型生態系統前列。但目前關于濕地的法規政策主要聚焦濕地保護和修復，關于濕地碳匯能力的鞏固增強、濕地碳匯價值實現機制的具體法規、政策、標準幾乎空白。

在凍土碳匯方面。關于凍土碳源匯特征存在較大爭議，我國目前對凍土碳匯的關注仍主要聚焦于監測、調查評估和科學研究。有關凍土固碳能力保護及凍土碳匯能力開發的相關規則，在國家立法層面處于空白，在凍土資源較為集中的省區也缺少相關政策規制。

在海洋碳匯方面。近年來海洋碳匯逐步引起重視，相關的政策文件逐步增多。但總體來看，海洋碳匯在立法層面仍為空白，國家層面有關政策文件中對于海洋碳匯的要求主要是引導性、方向性的；地方方面，福建、海南、山東等海洋大省以及廈門、深圳、威海及湛江等沿海城市在藍色碳匯方面開展先行探索，取得了一定進展，但尚未形成成熟的制度體系。

中國生態碳匯發展面臨的問題與建議

我國生態碳匯發展仍面臨諸多問題，如生態碳匯上位法缺失，現有制度規范法律層級低且不健全；碳匯法律屬性不清，權屬邊界不明；濕地碳匯與海洋碳匯、森林碳匯存在邊界模糊情形；對生態系統的碳儲量、固碳潛力、固碳機理及固碳技術的科學認識仍然不足；部分生態系統的碳源和碳匯存在動態的相互轉化情形；生態系統普遍具有較大固碳能力，但多數生態系統面臨碳釋放風險；部分生態系統碳匯潛力不高，碳匯項目開發難度大，經濟性不高；生態碳匯交易與全國碳市場銜接不暢；生態碳匯計量標準、監測方法不足，部分生態系統碳匯計量困難；現有生態碳匯項目減排方法學不足，方法學開發難度較大；生態碳匯價值實現方式較為單一、價值實現困難等。

推動生態碳匯管理法治化。加快推進應對氣候變化專門立法，在應對氣候變化法中專題規定碳匯內容，出臺保護和發展生態碳匯的條例或部門規章，填補生態碳匯立法空白；推動《森林法》《草原法》《海洋環境保護法》等相關法律修訂，完善相關配套制度、標準及激勵保障措施。推動生態資源產權制度改革，明確生態碳匯法律屬性及判定原則。完善碳匯監督管理機制，建立政府部門生態碳匯進展定期報告評估制度。將生態碳匯作為重要指標納入相關制度性評價體系以及政府績效指標考核體系。明確維護生態資源固碳功能的權力和義務，強調責權對等，對于破壞已有碳匯資源以及“造假騙補”等行為進行嚴厲懲處，對人為造成生態碳庫損失的行為予以法律懲罰。落實“損害擔責、恢復生態、堵疏補漏”原則，探索建立“生態司法+碳匯補償”的環境司法新模式。

推動生態碳匯管理科學化。既要肯定生態系統增匯價值，也要肯定生態碳庫保護和維持的價值，將鞏固維持原有碳庫放在首位，加強生態系統保護修復。針對不同類別、不同區域、不同環境條件的生態系統，開展碳源、碳匯特征調查評估，建立分類管理制度。加強濕地、凍土、海洋生態系統固碳機理、碳源匯特征及動態變化規律的研究，開展精細化管理，因地施策。對于具有明顯碳匯特征的生態系統，進一步采取措施增加碳匯；對于呈現碳中性或碳源特征的生態系統，及時采取保護修復措施，控制溫室氣體排放，努力恢復其碳匯能力。加強生態系統碳庫及碳源流動態監測，對于存在碳源風險的生態系統及時做出預警，積極采取人為干預措施。加強生態碳匯基礎理論、基礎方法、前沿顛覆性技術研究，開發具有顯著固碳增匯效果的生態系統保護修復技術。

推動生態碳匯管理標準化。建立生態碳匯監測核算體系，開展碳匯本底調查評估及潛力分析。加強生態碳匯方法學的開發、論證、研討和實踐應用。對于增匯潛力較大、具備開發交易價值的生態碳匯類型，開展精細化分類，出臺針對性和操作性強的碳匯計量標準、監測方法。針對不同類型、不同邊界、不同情景的生態碳匯，分門別類開發項目減排方法學；對于不同類型生態碳匯的邊界模糊的部分，按一定原則劃歸某一類生態系統，避免交叉重疊，保證管理規則的一致性。

推動生態碳匯管理市場化。加強政府引導，探索適宜的碳匯碳價實現機制，開發各類生態碳匯自愿減排交易方法學，推進生態碳匯進入全國碳市場。明確生態碳匯交易主體的范圍和權利義務、項目開發程序，以及生態碳匯權屬的產生、歸屬、流轉、確權規則。明確生態碳匯用于質押、抵押、留置、抵銷、期貨交易、項目碳中和、司法救濟等的規則。拓寬碳匯價值化實現渠道，推進生態碳匯保護發展與生態保護補償、生態扶貧、脫貧攻堅、精準幫扶、鄉村振興等政策的銜接。創新碳匯項目開發和收益分配模式，鼓勵開展碳匯金融創新。

推動生態碳匯管理國際化。近年來，我國在植樹造林方面取得了舉世矚目的成就，但中國生態碳匯發展成效對全球應對氣候變化的貢獻未得到國際社會的充分重視。當前歐盟碳邊境調節機制已完成歐盟委員會和歐洲議會的立法進程，七國集團峰會倡議建立的“氣候俱樂部”也傳遞了在國際會計規則、氣候貿易團體壁壘等方面的傾向。歐盟碳泄漏清單中包括我國對歐出口強度較高的產品，會形成國際標準制定、第三方市場的壟斷地位，對發展中國家的企業造成非生產性劣勢。根據歐盟議會通過的碳邊境調節機制法案版本，如果非歐盟生產商能夠證明，進口商品的生產過程已經在第三國支付了碳價，歐盟進口商就可以全額扣除相應的成本。因此，應加強中國生態系統碳匯對全球應對氣候變化的貢獻研究，積極做好碳邊境調節機制預案。

作者單位：國家氣候戰略中心

想爆料？請登錄《陽光連線》（ https://minsheng.iqilu.com/）、撥打新聞熱線0531-66661234或96678，或登錄齊魯網官方微博（@齊魯網）提供新聞線索。齊魯網廣告熱線0531-81695052，誠邀合作伙伴。