原標題：一場“強拆”變“自拆”的嬗變

來源：檢察日報

圖①：違建別墅拆除前

圖②：采用無人機固定證據

圖③：去現場摸排走訪

圖④：現場協商制定預案

近年來，一些土地承包者擅自改變土地用途，在承包土地上建設違法建筑，當行政執法部門進行查處時，他們往往以建設“看護房”的名義蒙混過關，導致拆除工作久拖不決，形成了不良的示范效應。日前，山東省某市檢察院在查辦一起案件中積極探索以行政非訴執行監督方式，兼顧法、理、情，消除了當事人的抵觸心理，使政府難以實施的“強拆”變為當事人心甘情愿的“自拆”，并為當地處理其他同類型案件提供了可借鑒的經驗。

此案因取得了案結事了政和的辦案效果，被評為全國檢察機關“土地執法查處領域行政非訴執行監督”專項活動優秀案件。

群眾來信舉報3200平方米違建

“我們村的林地里有一處違建別墅，行政機關早已作出限期拆除的行政處罰，法院也作出準予強制拆除的裁定，但是好幾年過去了，違建別墅依然存在。檢察院能不能好好查一查？”2020年6月的一天，山東某市檢察院控告申訴檢察部門移交過來的一封群眾來信引起了該院行政檢察部門檢察官的注意。這是該院推動“四大檢察”融合發展、建立案件線索內部移送機制后，首次將該機制應用于行政檢察的辦案實踐中。

對這封群眾來信所反映的情況進行初步分析后，該院行政檢察辦案團隊敏銳意識到，這是一條有價值的行政非訴執行監督線索。經檢察官聯席會議討論，該院決定對這一線索啟動初查。辦案團隊隨即制定初查方案，以法院、行政執法部門為目標，兵分兩路開展調查取證工作。

通過調閱法院、行政執法部門的相關案卷，辦案檢察官初步了解到：被舉報人劉某承包某村2000余畝荒山林地用于奶牛養殖和板栗種植。2016年5月，劉某未經相關部門批準，擅自占用承包林地中的3200平方米建設了別墅等建筑設施。行政執法部門對其違法建設行為依法進行查處，并作出行政處罰決定，責令劉某繳納人民幣8萬元罰款，并限期拆除違法建筑設施。劉某在法律規定期間既未申請行政復議或提起行政訴訟，又不履行行政處罰決定，行政執法部門催告無效后向法院申請強制執行。2017年3月，法院裁定準予強制拆除劉某違法建造的別墅及其他建筑設施，具體由鎮政府組織實施，行政執法部門協助配合；劉某于裁定送達之日起十日內履行繳納罰款義務。

了解了基本案情后，檢察機關立即函詢法院執行局，得到的反饋情況證實，人民幣8萬元的罰款尚未收繳到位。

無人機高清攝像固定證據

初查情況與群眾來信反映的情況基本吻合。為進一步查明案情，摸清違法建筑設施的現狀，辦案檢察官決定前往違法建筑所在地進行實地調查。

到達現場后，辦案檢察官發現，違法建筑設施位于劉某承包的荒山林地內部，出于看護和防火等需求，進出山林的道路均被人為設置的隔離柵欄封閉。辦案檢察官多次撥打劉某電話，卻始終無人接聽；通過當地政府工作人員幫忙聯系到劉某并釋明來意后，劉某又以身在外地、防火期內非工作人員禁止進山等理由推托。

第一次進行實地調查，辦案檢察官就吃了“閉門羹”，這讓辦案團隊對此案的辦理難度有了更清醒的認識。為穩妥、安全地掌握第一手關鍵證據，避免因措施不當而激化矛盾、引發負面輿情，該院分管副檢察長親自掛帥，安排成立聯合調查組，由技術保障、警務等部門全力配合行政檢察辦案團隊的調查取證工作，進一步提高調查取證工作質效。針對違法建筑設施地處荒山林地內部、人員直接進入取證存在困難的情況，技術部門建議利用無人機高清攝像功能，遠程固定證據。這一建議得到調查組其他成員的一致認可。

再次前往違法建筑設施所在的林地后，調查組使用無人機進行遠程抓拍，發現違建別墅等設施仍然存在。為增強證據的證明力，調查組采用持續定點拍攝的方式，進一步抓拍到違建內不時有人員進出，而且屋內有人吃飯、健身。

掌握了關鍵證據后，某市檢察院就此案于2020年6月30日、7月16日分別向法院、當地政府發出檢察建議，建議依法啟動強制執行程序。

違建長期未拆除原因復雜

在長達4年多的時間里，行政執法部門和法院都依法履行了相應職責，可到頭來罰款沒繳、違建也沒拆。究竟是什么原因導致行政處罰決定和法院裁定成了“一紙空文”？這一次，檢察建議能夠落實到位嗎？

經辦案檢察官多方走訪調查，這處違建長期未被拆除的復雜原因終于被查明——原來，違法建設的別墅等設施位于山區內部，建設體量較大。當初劉某投入很大心血，投資近千萬元，且有部分建筑設施的建設目的符合法律規定。行政處罰決定作出后，劉某無法接受自己千辛萬苦建成的房屋說拆就拆。此外，根據《中華人民共和國森林防火條例》《山東省森林防火管理規定》的相關規定，當事人依法應當為其經營林地配備必要的防火設施和設備。劉某承包2000多畝荒山林地，為此建設一些看護設施也屬必要。正因如此，劉某的內心不舍、不滿等多種情緒交織，對強制拆除工作的抵觸情緒很大。

另一方面，違建設施處于山區丘陵地帶，大型施工機械不便進場，拆除施工較為困難，且需要較多的資金投入。而劉某又是當地知名企業家，對地方經濟發展貢獻較大，法院作出準予強拆裁定后，劉某通過多種途徑向當地政府表達自身訴求，給當地政府實施強拆工作增添了不小壓力。

綜合上述情況，辦案檢察官分析認為，在劉某的“心墻”消除前，直接采用強制手段拆除違建設施，既不利于拆除工作的順利實施，也不利于優化地方營商環境和穩定民營企業的投資信心。

如何才能實現最佳辦案效果？該院在發出檢察建議后，安排專人靠前、盯緊，跟進檢察建議的落實，并與法院、當地政府一道想辦法，共同研究妥善解決問題的方案。

從“堅決不拆”到自動拆除

2020年12月31日，自然資源部辦公廳、最高人民檢察院辦公廳聯合簽署《自然資源主管部門與檢察機關在土地執法查處領域加強協作配合的試點方案》。隨后，最高檢在全國部署開展“土地執法查處領域行政非訴執行監督”專項活動。

如何在破解土地執法領域執行難題中實現雙贏多贏共贏的目標？檢察機關堅持問題導向，進一步加強與自然資源部門、綜合行政執法部門、當地政府的溝通協商，更多地適用換位思考的方式做工作、想辦法，多方協作一致，共同推動行政爭議的實質性化解。最終，本著從當事人角度出發，立足于解決問題的同時最大限度消除當事人抵觸情緒、化解當事人違建拆除的“心結”，確立了兩步走方案：第一步，由當地政府積極牽線搭橋，尋求規劃、土地等相關部門的幫助，探討補辦合法手續的可能性；第二步，聯合行政執法部門、當地政府，加強與當事人的溝通，強化釋法說理，讓當事人充分了解國家的法律政策，逐步接受強拆事實，配合相關工作的實施。

方案確定后得到了各方的認可。隨后，當地政府利用國家開展第三次土地調查的契機，與有關部門充分論證后重新調整鎮村規劃，同時通知劉某提供相關的租賃合同、建房證明、土地類別。經充分查證，劉某承包的地塊位于山區林地，不屬于鎮駐地國土空間規劃編制范圍內，新的規劃方案未得到上級批準，補辦合法手續這一步行不通。

于是，第二步方案馬上跟進。為全力實現行政爭議實質性化解，由檢察機關牽頭，聯合有關部門成立針對強拆的工作專班。經深入研究后，工作專班決定依法拆除餐廳、人造景觀等大部分違法建筑設施，保留涉及養殖化驗、森林防火等必要的小規模看護房，同時各方共同努力，進一步做好當事人的思想工作。在近一年的接觸中，工作專班設身處地了解當事人的想法和訴求，以“求極致”的工作態度慢慢感化了劉某，使他“堅決不拆”的心態逐漸發生轉變。

“我知道建這片房屋是沒有經過審批的，但我為當地經濟發展作出了那么大貢獻，又承包了這片林地用于畜牧養殖、林業種植，建房子也是為了搞好經營管理。行政機關一紙處罰決定就要拆除，我當時根本接受不了。”當檢察官再次登門做工作時，劉某袒露心聲，“不過，一年來，通過檢察機關和地方政府的一次次上門走訪、不斷地釋法說理，我也知道了國家對林地保護、違建拆除的決心。你們的工作態度和良苦用心我都看在眼里，我愿意接受處罰，自己拆除違建設施。”

最終，劉某表示愿意履行義務，不但補繳了8萬元罰款，還承諾主動拆除違建設施。目前，除允許保留的必要的看護房外，其他如會所，健身、娛樂設施等均已全部拆除。

做好監督辦案“后半篇文章”

這起違法建筑設施的拆除，不僅實質性化解了長期存在的行政爭議，還為該市土地執法查處領域行政非訴執行監督工作的開展起到很好的示范作用。

辦結該案后，某市檢察院并沒有停下腳步，而是通過制發檢察建議的方式積極開展類案監督工作，一方面建議行政機關通過詳細的釋法說理，化解當事人對行政處罰的疑慮與誤解，促進執行難問題的有效解決；另一方面加強與法院、行政部門的溝通，對于不及時履行法院生效裁定行為予以糾正。同時，針對此類案件中暴露出的執行不順暢、溝通不及時等問題，主動延伸工作觸角，結合最高檢“基層院建設落實年”、山東省檢察院“全省基層院建設三年攻堅行動”各項部署，以專項活動為抓手，加強與自然資源主管部門協作配合機制的建設，推動建立自然資源行政執法與行政檢察銜接平臺，實現信息共享、案情通報、案件移送良性循環工作機制。

日前，該院與法院、司法局聯合會簽了關于《建立內外協作監督行政執法聯動機制的意見》，該意見經市委全面深化改革委員會會議研究通過并印發實施。通過檢察機關法律監督工作的積極推動，該市行政爭議實質性化解平臺目前已初步建立，行政檢察監督、行政審判與行政執法之間協作配合通道得以打通。

此外，為進一步落實檢察建議，以此案辦理為契機，該市自然資源局、綜合行政執法局聯合開展了拆違治亂攻堅專項行動。截至目前，已累計拆除存量違建46萬平方米，拆除新生違建17處7674平方米。結合“作風能力提升年”活動，該市在建立三級網格巡查制度的基礎上，還積極開展了“無違建”鎮街、社區創建活動。

想爆料？請登錄《陽光連線》（ https://minsheng.iqilu.com/）、撥打新聞熱線0531-66661234或96678，或登錄齊魯網官方微博（@齊魯網）提供新聞線索。齊魯網廣告熱線0531-81695052，誠邀合作伙伴。