原標(biāo)題：正確使用“免罰清單”

來源：中國(guó)環(huán)境報(bào)

原標(biāo)題：正確使用“免罰清單”

來源：中國(guó)環(huán)境報(bào)

◆孫貴東

為推動(dòng)行政執(zhí)法部門實(shí)施包容審慎監(jiān)管，支持市場(chǎng)主體持續(xù)健康發(fā)展等，近年來，絕大多數(shù)地方或者部門都制定出臺(tái)了行政處罰免罰清單。

清單提高了行政執(zhí)法的精準(zhǔn)度、合法合理性和可操作性。同時(shí)，也無形之中壓縮了行政執(zhí)法部門的自由裁量權(quán)空間，降低了行政執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)。而且，在執(zhí)行落實(shí)清單的過程中，也存在一個(gè)普遍性問題，那就是極端、機(jī)械、教條式地執(zhí)行落實(shí)清單。其中，最有代表性的是把清單法律法規(guī)化。這有兩種具體表現(xiàn)：一是符合“免罰清單”中免罰條件的，一定必須免罰；二是不符合“免罰清單”中免罰條件的，一定不能免罰。

筆者認(rèn)為，以上類似把符不符合“免罰清單”免罰情形作為是否免罰的充分條件、必要條件過于極端、片面。免罰與否，要依法依規(guī)，要根據(jù)具體詳細(xì)的違法事實(shí)，而不是完全、絕對(duì)地依賴、局限于“免罰清單”給出的免罰種類、免罰情形等條件。環(huán)境執(zhí)法部門在執(zhí)行落實(shí)“免罰清單”過程中，要樹立強(qiáng)化以下三種觀念意識(shí)。

首先，要認(rèn)清“免罰清單”的性質(zhì)本質(zhì)，樹立強(qiáng)化“免罰清單”并非法律法規(guī)的觀念。

從法律角度上審視“免罰清單”，它是本行業(yè)領(lǐng)域?qū)Α缎姓幜P法》第三十三條等條款的解讀或者細(xì)化、具體化，其對(duì)執(zhí)法沒有剛性硬性約束，僅僅是執(zhí)法的參考、參照而已，也就是執(zhí)行、落實(shí)與否，與行政行為的合法性、合理性沒有必然聯(lián)系。

另外，執(zhí)法過程中，在有關(guān)法律文書中要避免把“免罰清單”當(dāng)成法律法規(guī)的表述，這樣無疑會(huì)給環(huán)境執(zhí)法造成“瑕疵”甚至是風(fēng)險(xiǎn)。

其次，要樹立符合“免罰清單”免罰情形、條件也可以處罰的觀念。

當(dāng)前，一些執(zhí)法部門存在“符合免罰條件就一定必須不予處罰”的極端認(rèn)識(shí)。比如，有的“免罰清單”規(guī)定，污染物超標(biāo)倍數(shù)低于0.1倍以下免予處罰，執(zhí)法人員在接到《檢測(cè)報(bào)告》時(shí)，一看超標(biāo)倍數(shù)低于0.1倍，無論是立案、調(diào)查取證等都按照“不予處罰”打算，以“辦理不予處罰案件”的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。

因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)作出不予處罰決定后，當(dāng)事人基本上不會(huì)提起復(fù)議、訴訟，受此影響，執(zhí)法人員會(huì)無形之中降低調(diào)查取證的標(biāo)準(zhǔn)，僅僅過多地收集不予處罰的證據(jù)，忽視或者放棄了處罰證據(jù)的調(diào)取。類似免罰先入為主、帶著免罰目的去調(diào)查的現(xiàn)象，會(huì)影響調(diào)查取證的客觀真實(shí)性、案件辦理的公平公正性。

在這方面，建議環(huán)境執(zhí)法部門在調(diào)查上述“符合免罰清單情形”案件時(shí)，要做好兩手準(zhǔn)備，既要做好“處罰”的準(zhǔn)備，也要做好“免罰”的準(zhǔn)備，全面客觀公正地收集、調(diào)取“罰”與“不罰”正反兩方面的證據(jù)。

如，上述提及的超標(biāo)倍數(shù)低于0.1倍，僅僅是認(rèn)定輕微違法的標(biāo)準(zhǔn)之一，而不是決定不予處罰的唯一決定性因素。如果違法當(dāng)事人多次出現(xiàn)超標(biāo)排污，或者排污行為已造成嚴(yán)重的污染后果，這些情況也應(yīng)該成為處罰與否需要考慮的內(nèi)容。因此，僅僅把符合“免罰清單”免罰條件作為決定處罰與否的充分條件，過于片面。

最后，要確立未列入“免罰清單”條件情形也可以“免予處罰”的觀念。

近日，某地政府行政復(fù)議辦公室對(duì)一起因“建設(shè)項(xiàng)目未驗(yàn)先投”環(huán)境違法行為提起的行政復(fù)議案作出行政復(fù)議決定，撤銷了環(huán)境執(zhí)法部門作出的行政處罰決定。該行政復(fù)議辦公室認(rèn)為，雖然當(dāng)事人的違法行為不完全符合“免罰清單”的所有具體條件，但是其認(rèn)為當(dāng)事人的違法行為符合《行政處罰法》第三十三條不予處罰的條件，因此，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)不予處罰。

筆者對(duì)類似“免罰清單外的情形也可以免罰”的做法持贊成態(tài)度，這種超越“免罰清單”擴(kuò)大免罰范圍、豐富免罰條件情形的做法，只要依法依規(guī)依據(jù)事實(shí)，有理有據(jù)、合法合理，就應(yīng)當(dāng)提倡。

總之，環(huán)境執(zhí)法部門要科學(xué)、理性地認(rèn)識(shí)“免罰清單”的本質(zhì)以及出臺(tái)“免罰清單”的目的意義。

作者單位：山東省臨沂市生態(tài)環(huán)境局莒南縣分局

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