原標題：正確使用“免罰清單”

來源：中國環境報

原標題：正確使用“免罰清單”

來源：中國環境報

◆孫貴東

為推動行政執法部門實施包容審慎監管，支持市場主體持續健康發展等，近年來，絕大多數地方或者部門都制定出臺了行政處罰免罰清單。

清單提高了行政執法的精準度、合法合理性和可操作性。同時，也無形之中壓縮了行政執法部門的自由裁量權空間，降低了行政執法的風險。而且，在執行落實清單的過程中，也存在一個普遍性問題，那就是極端、機械、教條式地執行落實清單。其中，最有代表性的是把清單法律法規化。這有兩種具體表現：一是符合“免罰清單”中免罰條件的，一定必須免罰；二是不符合“免罰清單”中免罰條件的，一定不能免罰。

筆者認為，以上類似把符不符合“免罰清單”免罰情形作為是否免罰的充分條件、必要條件過于極端、片面。免罰與否，要依法依規，要根據具體詳細的違法事實，而不是完全、絕對地依賴、局限于“免罰清單”給出的免罰種類、免罰情形等條件。環境執法部門在執行落實“免罰清單”過程中，要樹立強化以下三種觀念意識。

首先，要認清“免罰清單”的性質本質，樹立強化“免罰清單”并非法律法規的觀念。

從法律角度上審視“免罰清單”，它是本行業領域對《行政處罰法》第三十三條等條款的解讀或者細化、具體化，其對執法沒有剛性硬性約束，僅僅是執法的參考、參照而已，也就是執行、落實與否，與行政行為的合法性、合理性沒有必然聯系。

另外，執法過程中，在有關法律文書中要避免把“免罰清單”當成法律法規的表述，這樣無疑會給環境執法造成“瑕疵”甚至是風險。

其次，要樹立符合“免罰清單”免罰情形、條件也可以處罰的觀念。

當前，一些執法部門存在“符合免罰條件就一定必須不予處罰”的極端認識。比如，有的“免罰清單”規定，污染物超標倍數低于0.1倍以下免予處罰，執法人員在接到《檢測報告》時，一看超標倍數低于0.1倍，無論是立案、調查取證等都按照“不予處罰”打算，以“辦理不予處罰案件”的目標、標準進行。

因為行政機關作出不予處罰決定后，當事人基本上不會提起復議、訴訟，受此影響，執法人員會無形之中降低調查取證的標準，僅僅過多地收集不予處罰的證據，忽視或者放棄了處罰證據的調取。類似免罰先入為主、帶著免罰目的去調查的現象，會影響調查取證的客觀真實性、案件辦理的公平公正性。

在這方面，建議環境執法部門在調查上述“符合免罰清單情形”案件時，要做好兩手準備，既要做好“處罰”的準備，也要做好“免罰”的準備，全面客觀公正地收集、調取“罰”與“不罰”正反兩方面的證據。

如，上述提及的超標倍數低于0.1倍，僅僅是認定輕微違法的標準之一，而不是決定不予處罰的唯一決定性因素。如果違法當事人多次出現超標排污，或者排污行為已造成嚴重的污染后果，這些情況也應該成為處罰與否需要考慮的內容。因此，僅僅把符合“免罰清單”免罰條件作為決定處罰與否的充分條件，過于片面。

最后，要確立未列入“免罰清單”條件情形也可以“免予處罰”的觀念。

近日，某地政府行政復議辦公室對一起因“建設項目未驗先投”環境違法行為提起的行政復議案作出行政復議決定，撤銷了環境執法部門作出的行政處罰決定。該行政復議辦公室認為，雖然當事人的違法行為不完全符合“免罰清單”的所有具體條件，但是其認為當事人的違法行為符合《行政處罰法》第三十三條不予處罰的條件，因此，認為應當不予處罰。

筆者對類似“免罰清單外的情形也可以免罰”的做法持贊成態度，這種超越“免罰清單”擴大免罰范圍、豐富免罰條件情形的做法，只要依法依規依據事實，有理有據、合法合理，就應當提倡。

總之，環境執法部門要科學、理性地認識“免罰清單”的本質以及出臺“免罰清單”的目的意義。

作者單位：山東省臨沂市生態環境局莒南縣分局

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