原標題：發揮縣城作用促進城鎮化建設

來源：經濟日報

今年5月份，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》指出，縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，是城鄉融合發展的關鍵支撐，對促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關系具有重要意義。本期邀請幾位專家圍繞相關問題進行研討。

主持人

本報理論部主任、研究員 徐向梅

縣城在城鎮化建設中承擔重要功能

主持人：我國目前縣城發展狀況如何？面臨哪些問題？

魏后凱（中國社會科學院農村發展研究所所長）：縣城是指縣政府所在城鎮，習慣上通稱為城關鎮。從廣義上講，縣級市也是縣城的一種形式。據《中國統計摘要》數據，截至2021年年底，全國共有縣級市394個，縣和自治縣1418個，二者合計1812個。

我國縣級行政區劃較為穩定。作為縣政府所在地，縣城大多地理位置優越、交通便利、人口相對集中、經濟比較發達，是縣域政治、經濟、文化和交通中心。改革開放以來，隨著撤縣設市（區）的推進，我國縣城數量不斷減少，但平均規模快速提升。據《中國城鄉建設統計年鑒》數據，2020年全國縣城人口（含暫住人口）為15846.39萬人，大約占全國城鎮人口的17.6%，比2008年最高時的20.9%下降3.3個百分點。近年來縣城人口占城鎮人口比重出現下降，主要是由于撤縣設市（區）導致縣城數量不斷減少。從縣城平均規模看，2020年全國縣城平均人口規模為10.6萬人，比2001年的5.43萬人增長近1倍；平均建成區規模13.96平方公里，比2001年的6.28平方公里增長1.2倍。總體上看，縣城本身的人口集聚規模在不斷提升，人口流失主要是縣域人口流失。縣域人口流失是城鎮化早中期階段的普遍現象，隨著城市擴張，會有相當一部分人口從縣域鎮村流向城市。

近年來，在國家政策支持下，縣城基礎設施和公共服務快速發展。目前，縣城人均道路面積、每萬人擁有公廁等指標已超過城市，供水普及率、污水處理率、建成區綠地率等指標逐步接近城市。2006年全國縣城污水處理率只有13.63%，2020年快速提升到95.05%，與城市之間差距由42.04個百分點縮小到2.48個百分點。同時，縣城建成區綠地率從14.01%提高到33.55%，與城市之間差距由16.91個百分點縮小到4.69個百分點。隨著縣城與縣域內其他鎮村之間長期形成緊密聯系，目前縣城已成為農民進城買房、就業、定居落戶以及購物、文化娛樂、就醫、小孩上學的重要選擇。2020年中國鄉村振興綜合調查表明，外出農民工越來越趨向就地就近就業，縣（市）已成為吸納農民工就業的重要載體，是農民工外出打工首選地，占比達到32.56%。

縣城是吸納縣域城鎮人口的核心載體，在推進以人為核心的新型城鎮化建設中承擔重要功能。首先是連接功能。縣城處于“城尾鄉頭”，一頭連接城市，一頭連接鄉村，是連接城市與鄉村的重要紐帶和橋梁。在促進縣域城鄉融合發展中發揮著重要作用。其次是中心功能。作為一個綜合中心，縣城既是驅動縣域經濟發展的核心增長極，也是縣域綜合服務中心和治理控制中心，在統籌縣域城鄉發展中發揮著樞紐和統領作用。再次是載體功能。相比建制鎮，縣城具有較好的發展基礎和條件，是推進就地就近城鎮化、吸引縣域農村人口轉移和非農產業集聚的核心載體。因此，不斷增強縣城的中心功能，提高縣城人口吸納能力和吸引力，提升其產業支撐能力和綜合服務能力，輻射帶動其他小城鎮和鄉村發展，是推進以縣城為重要載體的城鎮化的關鍵。

當然，目前縣城發展仍面臨一些突出問題。一是基礎設施滯后，公共服務差距較大。盡管近年來縣城基礎設施和公共服務提升較快，但與大中城市相比仍有較大差距。2020年，全國縣城燃氣普及率為89.07%，比城市低8.8個百分點；縣城建成區供水和排水管道密度分別比城市低17.6%和13.6%。基礎設施和公共服務質量方面差距更大。二是產業支撐不足，就業崗位缺乏。除珠三角、長三角等沿海地區外，目前縣城大多產業基礎薄弱，服務業發展滯后，產業鏈條較短且大多處于中低端，產業配套能力較低，創新能力和競爭力不足。在2020年全國縣城城市建設用地構成中，工業用地所占比重僅有13%，商業服務業設施用地占6.5%，分別比城市低6.5個和0.5個百分點，說明縣城工業和商業服務業支撐不足。三是人才缺乏。相較于大中城市，縣城不僅人才總量不足，而且結構不夠合理，新興產業人才、懂技術會經營的復合型人才尤為缺乏。在一些欠發達地區，縣城人才流失現象至今未得到根本改變。四是來自中心城市的“虹吸效應”明顯。現行市管縣體制雖然有利于發揮中心城市的作用，但長期形成的公共資源配置的行政中心偏向和中心城市“虹吸效應”，一定程度上限制了縣城發展。

縣城融入大城市因城施策

主持人：請分享縣城融入鄰近大城市建設發展的一些案例和經驗。

馮奎（國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心研究員）：縣城與中心城市是相互促進的關系。中心城市集聚效應強，輻射帶動能力大。縣城環繞在中心城市周邊，構成中心城市的支撐力量。中心城市和縣城承擔不同職能，對于滿足人民美好生活需要都不可缺少。中心城市是皇冠明珠，縣城是底座支架；中心城市是核心節點，縣城是重要節點，共同形成高質量發展的區域網絡。

縣城融入大城市，有多種方式，要綜合考慮縣城與大城市發展階段、空間距離、要素流動、產業分工等條件和特征。

第一種類型是同城化、一體化、全方位深度融入。江蘇太倉市在行政上隸屬于蘇州市，與上海嘉定區僅一河之隔，上海與太倉之間有高鐵和高速公路。有人工作在太倉，居住在嘉定。近年來太倉市提出要從“融入上海”轉向“滬太同城化”發展。這一戰略方向是符合實際的，調研了解到：上海有些科研機構搬到太倉，或在太倉設分支機構，比如中科院上海硅酸鹽研究所大批人才在太倉扎根，補齊了江蘇無機材料產業發展短板。

第二種類型是縣城與所屬省會、計劃單列市之間，在功能、產業、公共服務等方面不斷增強聯系。這類縣城與大城市有一定距離，因此都在以“縣城組團”方式成長為地區性中心城市，或者提升自身“中心化”程度。典型的有成都金堂縣、合肥肥西縣、青島市代管的膠州市等。

第三種類型是在一兩項產業或服務功能方面的融入。這種類型的縣城距離超大、特大或大城市較遠，但并不妨礙在幾個具體的產業鏈條、價值鏈條上展開合作。河北邯鄲距離北京450公里左右，邯鄲館陶縣、魏縣等一批縣，與北京市在農產品生產供應與銷售重點領域進行緊密合作，產業上涵蓋農產品加工銷售、冷鏈物流倉儲、5G智慧物聯、現代云倉、供應鏈金融等環節，這些合作對就業有明顯促進作用。

從這些案例看，縣城融入城市，大有可為，可總結一些經驗。一是融入要循序漸進。縣城融入大城市，從幾個項目做起，到深度融合，是持續高級化的過程。縣城的規劃及決策部門不能揠苗助長，也不能錯失推進融合的時機。二是融入需要因城施策。融合模式多種多樣，適合的才是最好的。比如江蘇太倉審時度勢提出推進“滬太同城化”發展，但河北邯鄲館陶縣就無法與北京同城化、一體化。三是差異化定位是關鍵。在大城市面前，縣城要保持特色，需要把自身價值放大，比如有的縣城著力發掘優質農產品這個亮點，抬高縣城與大城市合作的身價。四是以要素流動為重點。城鄉融合，實質是勞動力、土地、資金、數據等要素之間的融合，要查找阻礙要素流動的堵點，實現人口、資金、貨物等各暢其流。

縣城融入大城市，要發揮大城市的作用，但也不要陷入“大城市決定論”。有的地方一提縣城融入大城市，就要把縣改成大城市的一個區。盲目改區會加重“大城市病”，也會使縣城失掉本色。還有一些縣，遠離大城市，暫時不具備融入條件，于是就感到信心不足。其實，這類縣正好可以借助縣城與大城市之間較為開闊的空間間隔，避開大城市的“虹吸效應”，強化縣城自身力量。

縣城帶動農村產業發展農民增收

主持人：請用案例講述一下縣城在輻射帶動鄉村發展過程中發揮哪些作用。

邵雷鵬（廣西社會科學院副研究員）：建設富有生機活力的縣城，有利于輻射帶動鄉村發展和農業農村現代化。

廣西百色市田東縣以“中國芒果之鄉”聞名，縣域內城鄉人口主要分布在右江河谷地帶，城鄉間交通聯系相對密切，縣城具備輻射帶動鄉村的客觀條件。近年來，該縣以縣城新型城鎮化建設為牽引，縣城輻射帶動農業增效、農民增收、農村繁榮能力不斷增強。田東縣曾是國家級貧困縣，2018年歷史性地摘掉戴了32年的“窮帽子”。2021年，田東縣農村居民人均可支配收入達19252元，高于廣西的16363元，也高于全國的18931元。田東探索的縣城輻射帶動鄉村振興的做法值得研究。

統籌制定城鄉規劃，為縣城帶動鄉村振興創造前提。該縣注重規劃引領，統籌縣域總體規劃、土地利用總體規劃、革命老區紅色文化等專項和行業規劃。充分挖掘縣域、鄉鎮和農村相對優勢，既為縣城發展留足空間，又堅守耕地紅線，保障集鎮和鄉村發展需要，實現縣城、集鎮與鄉村錯位、互補發展。

強化城鄉基礎設施一體化建設，支撐城鄉互聯互通。該縣持續提升縣域通達性，建成“六縱六橫”公路網，成為延伸到鄉村的“毛細血管”。推進城鄉交通運輸一體化，實現鄉鄉通公交、村村通客車。建設縣鄉村三級物流體系，促進城鄉物流一體化發展。健全城鄉公共資源均衡配置機制，強化農村基本公共服務供給縣鄉村統籌。

以縣城為支撐構建現代城鎮體系，織密城鄉互動空間網絡。該縣統籌城鎮空間布局，著力構建以縣城為支撐、重點鎮和特色鎮為基礎的現代城鎮體系。縣城框架沿縱橫國道不斷拓寬延展，縣城面積由2015年的8.3平方公里擴大至2020年年底的20平方公里。打造宜居宜業宜商的集鎮環境，著力提高“紅色故里”印茶鎮、“嘹歌之鄉”思林鎮等重點鎮輻射能力，因地制宜謀劃發展綜合型、工貿型、農貿型、農業型集鎮產業，把集鎮打造成服務農民、承接產業和農村人口轉移集聚的區域中心。近年來，全縣集鎮新增近5000家門店，吸納1萬余人就近就業。

做大做強縣城產業，增強縣城輻射帶動鄉村能力。田東縣多丘陵，農業生產曾是“廣種薄收熬窮日”。近年來，該縣致力于新型經營主體輻射帶動、村集體經濟引領等，發展適度規模經營，創建現代特色農業示范區（園、點），形成芒果、甘蔗、豬、雞等“一村一品”“一村多品”產業支撐。支持、引導和推動農村富余勞動力向非農領域轉移，扶持電商發展。全縣僅芒果電商就有3000多家，培育了“農派三叔”等一批本土電商企業，2021年線上芒果銷售額近3億元。同時，該縣注重培育壯大市場主體，強化資源和要素保障能力，縣城形成以石化工業、鋁產業、農產品加工與物流產業等為代表的一批產業集群。

以縣城為依托，持續做強紅色旅游和芒果等特色產業。該縣紅色資源豐富，通過突出“芒鄉紅城”特色，推動發展紅色旅游，吸納就近就業2000余人。采取“龍頭企業+合作社+基地+農戶”等模式，使農戶穩定獲得種植管理、入股分紅等收益，全縣芒果產業輻射帶動5萬多人增收。

引導縣城優質要素向農村轉移，豐富鄉村發展要素。該縣通過搭建平臺、人才引回、示范帶頭等措施引導要素向農業農村流動，選派優秀干部駐村幫扶，鼓勵返鄉大學生、在外創業就業的能人返鄉創業、反哺家鄉。對農村勞動力開展技能培訓，助力鄉村人才培養。創新農村金融改革，建成全國領先的數字普惠金融服務平臺，在村屯設立普惠金融綜合服務點“鄉鄰小站”，拓寬鄉村振興融資渠道，豐富和盤活農村各種生產要素。

田東縣僅是縣城輻射帶動鄉村振興的眾多案例之一，全國還有很多縣城進行了有益的探索和實踐。廣東省河源市紫金縣破解交通瓶頸，構建外捷內暢的城鄉干線交通網絡，注重引導縣城公交向郊區、周邊鎮以及人口集散點延伸，實現農民便捷智能出行。安徽省蚌埠市懷遠縣是以種植糯稻為主的農業大縣，通過貫通糯稻完整產業鏈，培育一批帶動性較強的農業龍頭企業，引導村民參加合作社等新型經營主體，共建共享經濟發展紅利。

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